1. 引言
随着全球化的不断深入，各国之间的经济联系日益紧密，社会问题也随之呈现出跨国性的特点。社会救助制度作为社会保障体系的重要组成部分，在缓解贫困、促进社会公平与稳定方面发挥着至关重要的作用。不同国家根据自身的社会结构、文化传统和经济发展水平，构建了各具特色的社会救助模式。在亚洲，中国与新加坡作为两个具有重要影响力的经济体，其社会救助制度的构建和实施不仅对本国民生有着深远的影响，也为其他国家提供了宝贵的借鉴和启示。
中国，作为世界上人口最多的国家，其社会救助制度经历了从传统到现代的转型，面临着城乡差异、地区不平衡等多重挑战。而新加坡，以其高效的政府治理和先进的社会保障体系闻名，其社会救助模式在国际上备受认可。本文旨在通过对比分析中国与新加坡的社会救助制度，揭示两国在社会救助领域的异同，探讨各自的优势与不足，并在此基础上为中国社会救助制度的完善提出切实可行的建议。通过对中国与新加坡社会救助制度的对比分析，本文不仅为理解两国社会保障体系提供了新的视角，也为全球社会保障领域的交流与合作贡献了中国智慧和新加坡经验。
2. 新加坡社会救助制度概述
新加坡作为“亚洲四小龙”之一，经济得到快速发展，国家发展过程中其社会保障体系也在不断发展与完善，新加坡的社会救助制度追求效率的同时，坚持适度原则，实行中央公积金制度。此外，新加坡的社会救助制度以个人责任和家庭互助为核心，政府通过社区关怀基金等项目，为低收入家庭提供资金支持和生活服务。其主要是为生活困难的人和连最低生活标准都无法得到保障的人提供基本的生活保障，作为一张安全网存在[1]。当公民需要帮助时首先应该依靠自己，其次是向家庭求助，当公民个人和家庭都无法进行援助时，再由政府出面，为需要帮助的人提供援助。新加坡的社会救助制度包括医、住、学、工作上的福利以及社区的关怀基金五个方面，有效保障了公民的生活。
综上，新加坡的社会保障体系以中央公积金制度为主，社会救助制度为辅。社会救助强调个人负责原则，坚持“国家要自主，人民要自立”，重视家庭作用，将家庭作为社会救助的第一道防线[2]，系统且科学地实施社会救助制度，对人民的基本生活进行有效保障。
3. 中国与新加坡社会救助制度的比较分析
3.1. 相似点
中国和新加坡的社会救助制度虽然在具体实施方式和覆盖范围等方面存在差异，但它们在一些基本原则、目标、系统建设上具有相似点。
3.1.1. 社会保障体系的多层次性
两国社会保障体系都是分类且多层的，其目的是从不同方面去满足不同层次的公民的需要。据统计，截至2023年11月底，民政部在全国动态监测6600多万低收入人口，保障低保对象4044.9万人，城市和农村的低保标准与上年相比都有上升。截至2023年10月底，共保障4024万名城乡低保对象、471万名特困人员的基本生活，实施临时救助544万人次[3]。2023年全国医疗救助支出746亿元，让更多困难群众享受到其应该享受到的医疗资源[4]。此外，关乎公民生活的其他方面也有序推进，救助水平稳步提高，覆盖面进一步扩大。基本民生保障标准不断提高。
新加坡则通过中央公积金制度(CPF)提供养老、医疗、住房等多方面的保障，经过多年的发展，中央公积金制度内容不断丰富完善，逐渐系统化、科学化，并成为了新加坡社会保障系统的最重要的部分[5]。但对于未参保的公民来说，中央公积金制度并没有办法保障他们的权益，还有很多的妇女、未参与劳动的人没有被这项制度所攘括在内，此外，对于低收入者来说他们所得到的相应保障也是十分有限的，这就表明社会上还有很多群众的权利并没有被充分实现，政府实行社会救助计划就变得十分重要、不可或缺[6]。因此，新加坡的社会救助制度在中央公积金制度的基础上设立了医疗保健、公共住房、教育发展、工作福利和社区关怀基金五个方面的保障内容。
综上，中国和新加坡的社会救助体系是综合性、多层次性的，从住房、医疗、教育等各个方面实施不同水平、不同形式的救助来保障两国公民的基本生活，满足公民需要，因此两国在社会救助体系的设计上具有相似性。
3.1.2. 重视个人和家庭责任
两国的救助制度都强调个人和家庭在社会救助中的首要责任。儒家文化源于中国，是中华传统文化的重要组成部分[7]。儒家思想强调家庭的孝道、社会的仁爱和道德的修养，这深深地渗透进了中国社会及每个中国人的生活中。制度的设立必定会受文化的影响，因此我国鼓励家庭成员间的相互支持帮助，家庭要对家庭成员的基本生活提供首要帮助。除此之外，儒家文化也深深影响着新加坡，尊敬长辈是新加坡人恪守的东方美德，新加坡政府甚至规定，不赡养父母者不得购买住房。同时，新加坡强调个人独立，自己要对自己负责，鼓励自力更生或家庭成员间互相帮助，在社会救助中将家庭与个人作为援助的首要选择，当家庭和个人无法为其提供救助时，再由政府出面进行救助。
综上，中国和新加坡都受到儒家文化的影响，尊老爱幼、自立自强，在社会救助制度的设计上强调个人和家庭责任，因此，两国在社会救助制度的构想设计上具有相似性。
3.1.3. 注重社会力量的参与
两国都支持并引导社会力量的参与。在中国，各级政府财政资金是社会救助资金的主要来源，其中也包括社会力量的参与，如发展慈善事业，开展相关活动。同时引导专业人员参与社会救助，如社会服务机构和社会服务人员协助社会救助部门开展调查与服务。新加坡在社会救助制度管理实施中采取共同援助的策略，而不是仅靠政府出力，其目的是提高救助效率，更好更快地解决贫困问题。通过“多方援助策略”，整合社会组织和社区组织资源共同为贫困群体提供援助。
综上可以看出，两国的社会救助参与者并不是单一的，注重社会力量的参与，有效调动社会群体共同参与到社会救助中来，团结协作，共同努力，因此，两国在救助参与者上是具有相似性的。
这些相似点体现了两国在社会保障领域的共同理念和目标，即通过建立一个综合性、多层次、动态调整的社会保障体系，保障国民的基本生活权益，同时鼓励个人和家庭的自立与互助，以及社会力量的积极参与。
3.2. 不同点
中国社会救助制度与新加坡社会救助制度在多个方面存在显著的差异，这些差异主要体现在救助理念、救助内容、资金来源、管理实施等方面。
3.2.1. 救助理念
中国：在中国，政府是社会救助的主导者、监督者，负主要责任，在救助中强调救助的公平性和普惠性，旨在实现全社会的共同富裕。坚持党的领导和以人民为中心的原则，坚持制度与制度间的相互衔接，坚持城市和乡村的协同发展，救助水平应与经济发展水平。通过国家财政支持，结合社会各界的参与，为那些因各种原因陷入生活困境的公民提供必要的物质帮助和服务。
新加坡：新加坡的社会救助制度则体现了国家自立的同时人民也要自立的理念，避免什么都依靠国家，鼓励个人责任与自力更生，同时注重家庭互助的重要性，政府在社会救助中负责兜底的作用，需要救助时优先向社区、家庭和个人救助。
3.2.2. 救助内容
中国：中国的社会救助制度不包含新加坡社会救助制度中的工作福利和社区关怀基金，在救助中对社区的作用主要是日常服务，这些救助措施覆盖范围广。
新加坡：新加坡的社会救助制度内容除了医疗、公共住房、教育外，还包括工作福利以及社区关怀基金。其中，新加坡从三个层面的制度来基本实现全民医保[8]。社区关怀基金旨在为低收入新加坡公民提供各种资金支持，满足他们的基本生活需求，并帮助他们获得自力更生的能力。
3.2.3. 资金来源
中国：中国的社会救助资金主要来自政府的财政资金，也包括社会组织和慈善机构的捐赠。政府通过加大财政投入，确保社会救助制度的稳定运行和救助效果的提升。
新加坡：新加坡的社会救助资金主要是向企业和有工作的劳动者进行征缴，并通过中央补助津贴等方式来补充。这种资金来源方式有助于减轻政府的财政负担，并增强个人和企业在社会保障中的责任感。
3.2.4. 管理实施
中国：“一门受理、协同办理”。在社会救助制度的实施过程中政府占主导，辅以社会各界的参与。通过完善政策法规、加大财政投入、优化服务流程等措施，不断提高社会救助工作的水平和效率。
新加坡：新加坡在社会救助制度管理实施中采取“多方援助策略”，其目的是构建一个高效解决贫困问题的社会救助体系。政府与社会组织和社区组织合作，齐心协力，共同负担资金责任，以提高管理效率和救助效果。
3.2.5. 服务方式与覆盖范围
新加坡注重从根本上解决问题，提供就业补助等激励措施；中国则发展服务类社会救助，实物可以是物品，也可以是服务，即提供物品或允许免费使用服务，现金待遇，提供一般需要或特殊需要的货币[9]。实物救助主要涉及衣食住行、治病求学等所需要的各种物品，目的是帮助贫困者应对特定的困难。现金救助主要提供金钱帮助，与实物救助相比，它赋予了受助者权利，使个人获得选择的自由[10]。
综上所述，中国社会救助制度与新加坡社会救助制度在救助理念、救助内容、资金来源、管理实施等方面均存在显著的差异。这些差异反映了不同国家和地区在社会保障体系构建上的不同侧重点。
4. 中国社会救助制度的成效与问题
4.1. 救助效果的评估
其效果主要体现在以下几个方面：1) 最低生活保障制度覆盖城乡。截至2022年底，全国共有城市低保对象423.8万户、682.4万人。基本实现应保尽保。全国农村低保平均保障标准比上年增长9.8%，全年支出农村低保资金1463.6亿元[11]。人民的生活质量得到提升。2) 临时救助。全年支出临时救助资金120.0亿元。更多特困人员和临时救助人员的生活得到保障，且保障水平也得以提升，充分表明我国政府对困难群众的支持与帮助，积极发挥了社会救助的兜底性、保障性原则，切实保障了公民的基本权利。3) 医疗救助快速发展，困难群众医疗负担有所减轻，至2009年国家实行医疗卫生体制改革以来，我国的医疗救助制度得到了飞跃的发展。主要体现在覆盖的范围不断扩大，救助形式增加，服务效率提高，服务方式更合理化等方面。国家对医疗救助给予高度重视，并根据每年的需求人数增加财政投入，让更多人享受到救助，相关政策不断进行完善，保障水平得到明显提高，管理手段不断创新，困难群众进行看病就医的资金和心理等方面的负担得到减轻。2023年，全国医疗救助支出700百多亿元，比上年增加了120亿元，医疗救助基金资助8020万人参加基本医疗保险，实施门诊和住院救助15340万人次[4]，困难群众的生活质量得到提升。
综上，我国社会救助体系不断完善，从体系化上看，救助内容从单一转变为多样化、综合化；从制度化上看，救助形式更日常化，制度设计愈加系统化、合理化；同时我国社会救助日渐均等，不再仅仅将重点放在城市，而是转向统筹城乡，让城市和乡村的困难群众都能享受到社会救助的权利；从规范化上看，社会救助对象核定方式也不再单一考虑人员的身份，而是综合考虑，包括经济状况、困难类型等因素，制度更加完善，操作更加规范，管理愈加严格。
4.2. 存在问题的分析
4.2.1. 法制建设不够完善，家庭成员范围界定上仍有不足
目前，我国还没有一部完整且正式的社会救助法，救助立法经历了漫长的过程。从提出到筹划起草征求意见至今已有30多年，到目前为止该法律处于草案征求意见阶段，对社会救助实际开展过程中出现的问题难以进行系统化、科学化地解决。此外，在家庭成员范围界定上也存在不足之处，如在对申请人的家庭状况进行调查时考虑情况不周全，其中如子女和父母分家，但父母生活困难向政府申请救助，政府工作人员在审查其经济状况时，并未将子女的收入情况考虑在内，而仅把其向父母提供的赡养费作为家庭收入的审查范围，这种考虑是欠妥的[12]。
4.2.2. 社会救助地区差异大，救助水平较低
受地理位置、经济状况等方面的影响，我国社会救助实际状况在不同地区有着明显差异，从图1中可以看出，经济发达地区，如上海、北京、广州地区城市最低生活保障人数和农村最低生活保障人数是明显要少于经济相对不发达的地区，如四川、云南、贵州，除经济影响外，社会救助实施具体状况还受地区间的制度、财政拨款、生活水平等影响，同时由于云贵川和陕西、甘肃等地由于需要最低生活保障的人数较多，其低保水平就会偏低。据统计，2022年我国城市平均低保标准为734元/月，相当于3.4美元/天；农村平均低保标准为441元/月相当于2.03美元/天，基本达到世界银行的最低标准。按照世界银行对发展中国家的最低贫困标准，我国的低保标准在总体上及格，但是与发达国家相比，我国的低保标准是较低的[13]。此外，我国低保对象规模较小，城乡低保对象加在一起仅占总人口的2.9%左右，这些人在获得低保金后可以在一定程度上保障他们的基本生活，但还有相当一部分人的日常生活仍处于困难状态[14]。根据民政部公布的数据，2023年3季度我国城乡最低生活保障人数和城乡特困人员救助供养人数相加共占总人口数量的3.2%左右[15]。按照低收入家庭的统计口径计算，目前纳入登记的低收入家庭共有六千多万人，不到总人口数量的5%。我国应适度扩大救助对象覆盖面，让更多的困难群众能够得到一定的帮扶。
Figure 1. Minimum living allowance number of people in urban and rural areas in different regions (data source: official website of the Ministry of Civil Affairs of each province)
图1. 不同地区城市、农村最低生活保障人数(数据来源：各省份民政部官网)
5. 启示
5.1. 推进社会救助法制化建设，适当扩大家庭成员范围
西方社会救助立法中重视发展型社会政策理念的积极作用，在法律中重视社会救助的造血功能，通过救助，实现赋权增能等系列目标[16]。救助方式在调动有劳动能力的救助对象自身发展潜力和社会救助制度可持续发展上仍有较大的进步空间，需要不断听取专家、人民群众的意见，把制度建设和实践改革纳入法制轨道，充分发挥国家法律在经济社会发展改革中的引领指导作用。此外，在家庭成员范围上，我们要适当扩大其范围，从未来社会救助的任务目标来看，要使社会救助制度有效起到推进共同富裕的作用，政府综合性的社会救助制度体系至少要能给予收入水平处于最低10%的人口以帮扶，从而有效起到“提低”的作用[13]。我国深受儒家思想文化的影响，家庭的重要性不容忽视，因此在家庭成员的具体范围上应该考虑更为周全，除了直系亲属还可以包括共同生活在一起的非直系亲属等，甚至可以包括救助申请人的非血缘关系的财产继承人[12]。
5.2. 缩小地区差异，提高救助水平
地区差异和救助水平很大程度上是受经济发展程度的影响，救助中、最需要救助的地区往往资金是相对较少的。因此，国家需要对社会救助基金进行适当调配，在进行社会救助基金时充分考虑地区间的救助能力、救助对象、救助实施效果，在经济上对经济欠发达地区进行政策倾斜，给予欠发达地区更多的帮助。不同地区之间可以相互帮扶，不仅可以是财政上的，还可以是教育资源、人才供给、医疗资源等。此外，要明确政府的责任，发挥好市场机制和社会机制的辅助作用，在减轻政府负担的基础上提高救助水平，在中央政府与地方政府之间，应当按照一定的比例来分担责任，如7:3或6:4或5:5，确定稳定的责任分担比例，可以使各级政府明了自己在社会救助方面的义务，从而能够有计划地组织财力[17]，更好对救助对象提供合理适度的救助。
6. 结语
综上，中国的社会救助制度与新加坡的社会救助制度是可以相互比较的，在某些方面上具有共性，主要体现在基本原则目标和体系构想设计上，就此来说，新加坡的社会救助制度的发展经验对中国社会救助制度的发展完善提供了充足的指导与借鉴，但是在具体的执行上还需要进一步结合我国实际状况进行相应调整，不断完善社会救助体系的合理性、科学性和系统性，切实保障与提升人民的基本生活水平与质量。