1. 引言

基于我国强国建设的需要，我国目前正大力推进新型工业化，黑龙江作为中国重要的老工业基地之一，黑龙江省的制造业在中国新一轮科技革命中扮演着重要角色。尽管近年来黑龙江省的发展以农业、能源和资源为主导，但黑龙江省的制造业仍然具有其独特的重要性[1]。首先，黑龙江省位于中国东北地区，是我国与俄罗斯和朝鲜的边境，还是连接中国与蒙古国等北亚国家的重要通道。这一地理位置有利于制造业产品开展跨境贸易和区域合作，使得黑龙江省的制造业在我国社会主义社会发展中扮演着战略性的地位。其次，黑龙江省拥有丰富的资源，如森林、矿产资源、农产品等。这些资源为制造业提供了丰富的原材料和能源支持，为制造业的发展提供了重要保障。再次，黑龙江省的制造业涵盖了多个领域，包括机械制造、冶金、石化、食品加工等。其中，哈尔滨、大庆等地是重要的制造业基地，拥有成熟的制造业集群和产业链，对于中国的制造业具有重要意义。最后，作为中国的重要老工业基地之一，黑龙江省在实施区域协调发展战略中也扮演着重要角色。发展制造业不仅可以提升黑龙江省自身的经济实力，也有助于促进东北地区和长三角、珠三角等经济发达地区的互补合作，实现区域经济的协调发展。

总的来说，黑龙江省的制造业不仅对东北经济具有极大的支撑作用，而且具有促进我国区域协调发展等作用。制造业是我国国民经济发展的关键主体，在我国实现中华民族伟大复兴的路上制造业亟需智能转型升级，以便更加顺应时代和我国发展为制造业强国的要求。随着黑龙江省有关部门从多角度出台了政策措施，近年来黑龙江地区经济转型升级和制造业智能化均在不断发展和推进，黑龙江省的制造业转型升级已经取得了一定的成果[2]。

在目前梳理探索黑龙江省制造业转型升级政策的内容结构，分析其历史发文过程中的规律和特征，一方面有助于完善黑龙江省后续的制造业转型升级的相关政策体系，另一方面也能够为制造业智能化的政策的研究和分析提供理论支撑。

2. 理论基础

2.1. 内容分析法

内容分析法是一种针对文字数据的研究方法，主要是通过系统地研究文本或其他媒体内容，以揭示其中的模式、主题和趋势[3]。本研究将以黑龙江省制造业转型相关的地方性法规作为研究对象，收集2002年~2023年的黑龙江省发布的制造业转型升级相关的政策文件。通过阅读和提炼政策文本中的主题、工具等信息，利用封闭式编码的原则对其进行编码后进行量化分析。本研究意在寻求黑龙江省制造业转型升级的政策工具的历史演化规律，为实现这一目标，本研究将采用Nvivo12软件对政策条款进行编码分析，通过将制造业转型相关的政策文本数据进一步转化为更客观且具有可视化特征的数据，以便能够更加深入地理解和呈现研究结果。

2.2. 政策工具分类

政策工具理论是一种理论框架，用于分析和评估政府在解决公共问题时所采取的各种政策手段和工具的有效性和适用性[4]。国内外许多学者对政策工具的开展了分类研究，如Schneider 等将政策工具划分为三种，即自愿性工具、强制性工具以及混合型工具[5]。Mcdonnell等则将政策工具划分为五种，分别为命令工具、劝诫工具、能力建设工具、激励工具以及权威重组工具[6]。施耐德和英格拉姆(Schneider & Ingram)将政策工具分为五类，分别为权威工具、激励工具、能力工具、符号和规劝工具和学习工具[5]。Rothwell等则将政策工具划分为供给型、环境型和需求型三种[7]。本文在众多的政策工具分类方式中选取了Rothwell以及施耐德和英格拉姆的分类方式，后续将分别按照这两种分类方法对黑龙江省制造业转型升级的相关政策进行编码和后续演进分析。

之所以选取Rothwell和Zegveld的分类方法，是由于他们的研究成果中对于政策工具的分类较为清晰，易于实施，并且在很多政策研究领域应用。其中，供给型政策工具的意涵为黑龙江省制造业政策的实施对于黑龙江省制造业转型及智能化升级发展的推动力，即政府通过资金、信息等资源扩大供给，供给型政策工具具体形式包括信息支持、资金投入、基础设施建设、以及对从业人员进行教育培训等等。需求型政策工具指是黑龙江省制造业政策实施对于黑龙江省制造业转型及智能化升级发展的拉动力，即政府通过采购、机构设立等方式减少黑龙江省制造业转型及智能化升级发展的阻力，从而为黑龙江省制造业转型及智能化升级发展提供拉动力，需求型政策工具包括政府采购、服务外包等。环境型政策工具指的是黑龙江省制造业转型政策对于黑龙江省制造业转型及智能化升级发展的影响力，即政府通过制度法规等来为黑龙江省制造业转型及智能化升级政策的实施营造良好的环境，环境型政策工具包括目标规划、税收优惠、法规约束、体制机制改革、策略性措施等等。

之所以选取Schneider和Ingram的政策工具分类方法，是由于这种方法与政策目标联系紧密，依据政策如何利用不同因素对个人或集体行行为施加影响而使目标群体按照政策意图实施行动，从而达到政策目标[8]。与黑龙江省制造业政策制定的维度较为相似，同时施耐德和英格拉姆将政策目标与目标群体的行为动机联系在一起，其分类更为细致明确、层次更为丰富，有助于厘清黑龙江省制造业政策的制定特征。施耐德和英格拉姆政策工具分类方法以政策发文动机和目标为导向，将政策工具划分为符号和规劝工具、激励工具、能力工具、权威工具以及学习工具五类。其中，符号和规劝工具主要是指黑龙江政府通过发布政策以达到提高社会对黑龙江省制造业转型及智能化升级的关注和尊重的政策目标。主要包括举办专项行动、宣传活动和舆论引导等方式。激励性工具主要是指政府通过发布政策以达到鼓励制造业企业和个人投入更多精力和资本推进制造业转型及智能化升级的目的。如，政府可以提供研发补贴、税收优惠和知识产权贷款等等措施。并且对不良行为进行惩罚和批评也具有一定的激励效果。能力工具指的是能够起到直接提高黑龙江省制造业转型能力的政策。例如，政府可以举办技能培训班鼓励培养专业人才，或者向黑龙江省制造业企业提供信息平台等等资源等。权威性工具是起到规范黑龙江省制造业行业内行为的目的，主要是法律法规以及行业内的规定许可等等。学习工具的目的是促进黑龙江省制造业领域相关人员间相互学习，从而间接提高黑龙江省制造业从业人员的能力，从而促进黑龙江省制造业转型升级，主要是表彰奖励先进个人或集体等类似形式。

3. 研究设计

3.1. 政策数据文本的选取与来源

考虑到数据的可得性，本文的分析时间为2002~2023年间。第二，本研究所收集的政策文本主要来自于“北大法宝”数据库，分别按照“制造业转型”“制造业升级”“新型技术”为关键词进行搜索，收集了黑龙江省发布的地方性政策。第三，考虑到数据的相关性和准确性，将请示、批复等工作性的文件进行剔除，最终得到了37份有效政策文本数据。对所收集的黑龙江省制造业转型政策文本进一步观察可以发现，黑龙江省关于制造业转型以及智能化升级的政策文件大多数是由黑龙江省科学技术厅和黑龙江省人民政府所发布的。部分政策文本情况如表1所示。

Table 1.Policy text on manufacturing transformation and intelligent upgrading in Heilongjiang Province

表1.部分黑龙江省制造业转型与智能化升级的政策文本

首先将收集到的黑龙江省制造业转型与智能化升级的政策文本根据发文年份进行分类汇总整理，可以观察到在2002年到2016年间，黑龙江省制造业转型与智能化升级的政策发文数较为稳定。随着“十三五”规划的颁布，在2017年黑龙江省制造业转型相关政策发文数达到近年来极大值。随后逐年的减少黑龙江省制造业转型升级政策发文，在2021年后黑龙江省制造业转型政策发文数量则又开始大幅增加。具体发文数量的规律如图1所示。

3.2. 政策工具分析框架

1) Rothwell的政策工具分类方法

在这一部分，政策工具维度的分析研究思路主要来自于Rothwell的政策工具分类方法，在其研究成果中，将政策工具划分为供给型、需求型以及环境型，并进行二级划分，将政策工具划分为十二种。随着政策工具领域的研究越来越深入，很多学者也对Rothwell的政策工具分类方法进行了补充和推广。比如：赵筱媛等人在此基础上将政策工具的二级划分扩充至14种[9]。目前Rothwell的政策工具分类方法

Figure1.Number of manufacturing policy publications in Heilongjiang Province

图1.黑龙江省制造业政策发文数

被广大国内外学者应用于诸多领域，如华钰文和陈雅将其分类方法应用于我国基层公共文化服务建设的研究中[10]。供给型政策工具类型主要是通过黑龙江政府的主导作用，以技术、人才等多种资源等支持手段为支撑，对黑龙江省制造业转型和智能化升级起到推动作用。需求型政策工具类型主要指黑龙江省政府通过采用宏观手段去调动社会主体参与到黑龙江省制造业转型与智能化升级。环境型政策工具是指黑龙江省政府通过出台法律法规或者制造业行业内规范等方式手段为黑龙江省制造业的转型和智能化升级营造良好外部环境的一系列举措，此类工具将会间接影响黑龙江省制造业转型发展。本研究借鉴以上的研究成果，将黑龙江省制造业转型政策工具分为供给型、需求型与环境型三类。并且本文细化了政策工具分类，根据政策具体形式进行二级划分为十种政策工具，即资金投入、人才队伍建设、其他资源投入；政府采购、市场建设、示范与外包；税收优惠、法律规定、引导宣传、规划目标。组成了本文黑龙江省制造业转型政策分析框架之一。具体划分如表2所示：

Table2.Rothwell’s classification method for policy tools

表2.Rothwell的政策工具分类方法

2) Schneider和Ingram的政策工具分类方法

在这一部分，政策工具维度的研究思路主要来自于Schneider和Ingram政策工具分类方法。Schneider和Ingram的政策工具分类方法以政策发文动机和目标为导向，将政策工具划分为符号和规劝工具、激励工具、能力工具、权威工具以及学习工具五类。符号和规劝工具，通以呼吁制造业转型，倡导制造业走向智能化升级的观点的形式出现通过去影响其想法的方式去改善黑龙江省制造业转型的情况，缺点是政府所劝告的信息可能被忽略或误解。激励工具，以正向奖励或负向惩罚的形式来激励黑龙江省制造业相关个人和企业为黑龙江省制造业转型做出积极行为。但是由于激励工具的使用可能需要耗费政策资源，换取政策目标群体的行为改变，所以可能造成资源浪费。能力工具，是指政府对政策资源的投入从而导致黑龙江省制造业从业人员和企业机构的能力提升或设施改善。使用能力工具的缺点是投入的时间和资源成本较高。权威工具，通常以政府出台规章制度或法律法规的形式出现，权威工具具有强制性，要求黑龙江省制造业企业及个人绝对的的服从，适用于制造业转型升级的政策目标明确的情况，主要缺点是可能积累矛盾或激发冲突。学习工具，呼吁参与黑龙江省制造业转型及智能化升级的个体或机构进行内部学习或相互学习，或通过表彰树立业内榜样以推动黑龙江省制造业转型，适用于当前负责人员和机构缺乏动力进行内部能力转化的情况。按施耐德和英格拉姆政策工具分类方法对我国知识产权政策工具进行分类，并根据政策文本中关键词和具体施行方法将其进行二级划分。在这部分讲政策工具划分为十二种，即行动活动、价值倡导、宣告声明；督促行为、正向回报；人才培养、其他资源、资金支持；监管行为、规定许可；树立榜样、战略计划。组成了本文黑龙江省制造业转型政策分析框架之一。具体划分如表3所示：

Table3.Classification of policy tools by Schneider and Ingram

表3.Schneider和Ingram的政策工具分类方法

4. 政策工具分析

4.1. 基于Rothwell的政策工具分类方法进行分析

本文将政策文本中每一个涉及到政策工具的政策条款作为最小分析单元，若一条条款包含多个政策工具，将会对其进行重复编码。编码采用NVivo12软件，将政策文本导入软件，依据封闭式编码的原则进行，根据10种次级政策工具的名称归入节点。对37份政策文本依照“年份–政策工具类型–序号”进行编码，根据Rothwell的政策工具分类方法进行分析编码后，最终得到了549个政策分析单元。图2展示了不同政策工具的具体数量和占比情况。

Figure2.Number of policy tools based on Rothwell’s classification system

图2.基于Rothwell的分类法政策工具数目

依据上文的编码原则和步骤，从编码后依据政策工具种类统计后得到政策工具数据情况分布图(图2)。如图显示，在我国黑龙江省制造业转型相关政策使用的三类政策工具之中，环境型政策工具占主导地位。使用数目最多，分析单元数为268，占黑龙江省制造业转型所使用的政策工具的48.8%。在环境型政策工具中，规划目标和法律规定居多，政府发布了很多长期及近期的制造业转型升级发展规划，为黑龙江省制造业转型发展提供了方向和指引。还通过颁布制造业法律法规及行业内相关工作的具体执行规则，建立并完善了黑龙江省制造业转型及智能化升级的法律法规体系。其次使用较多的是供给型的政策工具，分析单元数为188，占黑龙江制造业转型工作中所有使用的政策工具的34.2%。在供给型的政策工具中，其他资源投入较多，各级政府及有关部门通过提供信息平台、合作机构等方式为黑龙江制造业智能化升级和转型提供支持。并且提供了较多财政支持，以及人才队伍建设，对黑龙江省制造业企业及从业人员提供了很大的帮助。需求型政策工具的使用较少，分析单元数为93，占黑龙江制造业转型工作中所有使用的政策工具的16.9%。政府主要通过完善制造业转型后市场以及对行业内的优秀营商等情况进行应用示范或者开展服务外包，以达到促进黑龙江制造业转型的目的。而政府采购，即黑龙江省制造业直接和各级政府或有关部门合作生产，这种政策工具的使用较少。

Figure3.Use of Rothwell based classification policy tools

图3.基于Rothwell的分类法政策工具使用情况

如图3所示，黑龙江省制造业转型的政策工具使用中，并不是均衡的。在2002年~2023年间，规划目标、其他资源投入以及法律规定的使用比较多。首先，政府通过规划目标的大量使用，让黑龙江省制造业中的企业及个人明确制造业的未来的发展重心应该是行业转型升级，让黑龙江省制造业转型及智能化升级得到了社会层面的关注和重视。其次，政府通过大量投入各项制造业转型升级所需要的各项资源，对黑龙江省制造业转型进行扶持和帮助。再次，政府颁布制造业转型升级过程中的各项工作的具体规范，对黑龙江省制造业转型过程进行有效监管，对制造业的发展规划更加有效的监督和管制。但是，市场建设的不够完善，以及政府没有足够的采购和外包合作，这些都可能是制约制造业转型和制造业智能化升级的因素。

4.2. 基于Schneider和Ingram的政策工具分类方法进行分析

在这部分与上一部分相同，都将政策文本中每一个涉及到政策工具的政策条款作为最小分析单元，若一条条款包含多个政策工具，将会对其进行重复编码。编码仍然采用NVivo12软件，依据封闭式编码的原则进行。依然对37份政策文本依照“年份–政策工具类型–序号”进行编码，根据12种次级政策工具的名称归入节点。根据Schneider和Ingram的政策工具分类方法进行分析编码后，最终得到了604个政策分析单元。图4展示了每种政策工具的具体数量和占比情况。

Figure4.Number of classification policy tools based on Schneider and Ingram

图4.基于Schneider和Ingram的分类法政策工具数目

编码后基于施耐德和英格拉姆的政策工具分类方法的种类进行统计后得到政策工具数据情况分布图(图4)。如图所示，在我国黑龙江省制造业转型相关政策使用的五类政策工具中，能力工具占主导地位。使用数目最多，分析单元数为169，占黑龙江省制造业转型所使用的政策工具的28.0%。通过能力工具的大量使用，提高了黑龙江省制造业转型升级的业务能力。政府即有关部门不仅提供了大量的专项财政支持，而且提供了制造业转型过程中所需要的各项资源。其次使用较多的是学习工具和权威工具。其中学习工具的分析单元数为119，占黑龙江制造业转型工作中所有使用的政策工具的19.7%。在学习工具中，战略计划居多，政府发布了较多黑龙江制造业转型升级相关的一系列规划和愿景。还通过表扬嘉奖制造业中有积极转型行为的企业，为制造业行业内树立了榜样和标杆。战略计划和榜样的合理配合，让黑龙江省制造业内的从业人员明确了学习的内容和进步的方向。而权威工具的分析单元数为113，占黑龙江省制造业转型所使用的政策工具的18.7%。政府不仅颁布了很多黑龙江省制造业的行业内规定和各项工作的要求，而且对制造业转型过程中的项目及工具提供了有效的监管。符号和规劝工具以及激励工具的使用相对而言较少。其中符号和规劝工具的分析单元数为103，占黑龙江制造业转型工作中所有使用的政策工具的17.1%。政府主要通过开展黑龙江省制造业转型与智能化升级相关的一系列行动和项目等方式来对制造业转型工作进行宣传和引导，从而鼓励更多的制造业企业开始转型，并且在转型过程中遵循政府所提倡的价值观念。而激励工具的分析单元数为100，占黑龙江制造业转型工作中所有使用的政策工具的16.6%。政府对以及开展的共工作进行督促或者给予表扬等正向瑰宝，以激励黑龙江省制造业加快推进制造业转型及智能化升级。

Figure5.Usage of classification policy tools based on Schneider and Ingram

图5.基于Schneider和Ingram的分类法政策工具使用情况

根据图5的分析结果，我们也可以观察到，在2022年直至2023年间，黑龙江制造业相关政策中，对战略计划的使用是较多的。战略计划作为业内人士人不学习的关键性资料和指引，对于黑龙江省制造业转型工作是不可或缺的。其次利用督促行为激励黑龙江省制造业企业进行智能化升级，业出台很多行业内规定和各项工作的要求。为制造业转型提供了较为丰富的财政支持和各项资源，提升了黑龙江制造业的转型能力。对于制造业转型配套的正向汇报以及制造业转型的相关声明这两个方面还有所欠缺，可能是制约了黑龙江省制造业转型升级的原因之一。

5. 结果与建议

5.1. 主要结论

通过对黑龙江省制造业政策工具的统计梳理和分析，可以得到以下结论：

针对黑龙江省制造业转型的政策运用Rothwell的政策工具分类方法进行分析时发现：在智能制造相关的政策工具使用中环境型政策工具的使用较多，需求型的政策工具使用较少。在2002年至2023年期间，规划目标、其他资源投入以及法律规定的使用较为频繁。首先，政府通过大量采用规划目标，引导企业和个人明确了制造业的未来发展方向，特别是关注于行业转型升级，从而引起了社会广泛的关注和重视。其次，政府在制造业转型升级过程中投入了大量资源，为黑龙江省制造业的转型提供了重要支持和帮助。另外，政府发布了一系列制造业转型升级过程中的具体规范，有效监管了黑龙江省制造业转型进程，加强了对发展规划的有效监督和管理。然而，市场建设不够完善，政府的采购和外包合作也不够充分，这些因素可能成为制约制造业转型和智能化升级的因素之一。

针对黑龙江省制造业转型的政策运用Schneider和Ingram的政策工具分类方法进行分析时发现：能力工具的使用较多，激励工具以及符号和规劝工具的使用较少。在2002年至2023年期间，黑龙江省的制造业相关政策明显偏向于采用战略计划作为主要工具。这些战略计划被业内人士视为关键性的资料和指南，对于推动黑龙江省的制造业转型工作至关重要。此外，政策还通过督促行为激励企业进行智能化升级，制定了多项行业规定和工作要求。政府提供了丰富的财政支持和资源，以促进制造业转型。然而，政策在对制造业转型配套的正向汇报和相关声明方面存在不足，这可能是制约黑龙江省制造业转型升级的一个原因。

5.2. 对策建议

黑龙江地区为了加快制造业智能化和产业改革，更好地服务于我国的制造强国建设，在政策制定过程中较为全面的使用了多种政策工具，为黑龙江省现代化产业体系的改革建设奠定了基础。基于上述的研究，结合时代和国家发展的要求，本文接下来将分别从两种政策工具视角对黑龙江省制造业转型升级的政策制定提出建议。

5.2.1. 基于Rothwell的分类法提出建议

根据Rothwell的分类法，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型。基于此视角对黑龙江省制造业转型升级政策的制定提出如下建议：

首先，政策制定应紧密结合产业特点。可以进一步强化政府直接采购和示范与外包政策工具的使用，释放对制造业产品的需求，起到更好的有效拉动作用。加大需求型政策工具的使用有助于制造业产业转型升级产生的新型生产力真正落地，使黑龙江省智能制造产业产生更大的发展活力。

其次，顺应时代发展的要求，适当减少环境型工具的使用并调整环境型政策工具的结构。目前已经使用了较多的规划目标和法律规定，为黑龙江省制造业的转型升级发展指明了方向，在后续如果仍然大规模的使用环境型工具，不利于黑龙江省制造业智能化的长远发展。应适当减少环境型工具的使用，增加其他工具的使用比例。同时合理加大对黑龙江省制造业的税收优惠，帮助企业度过转型过程中的困难和阻碍。

再次，要考虑黑龙江省的地域特点，调整供给型政策工具的结构。进一步加大人才队伍建设的使用。由于黑龙江省的气候特点，难以吸引和留住人才。要合理调整人才引进计划，并呼吁和组织已经在黑龙江省制造业领域从业的人员进行培训和学习提升。有助于黑龙江省智能制造的改革和进步。

5.2.2. 基于Schneider和Ingram的分类法提出建议

根据Schneider和Ingram的理论将黑龙江省制造业转型升级的政策工具划分为学习工具、权威工具、能力工具、激励工具以及符号和规劝工具。在此视角下对黑龙江省制造业转型升级的政策制定提出如下建议：

首先，适当减少能力工具的使用并调整其内部结构。建议在政策制定过程中适当减少资金支持和其他资源的使用，将能力工具的占比向人才培养所倾斜。让三种工具更加均衡，努力创造高水平的人才队伍，有助于黑龙江智能制造的能力提升。

其次，适当增加符号和规劝工具以及激励工具的使用。在符号和规劝工具中强化宣告声明的使用，对政策中各项工作进行细化和说明，有助于提高智能制造的工作效率。在激励工具中强化正向回报工具的使用，和督促行为相互配合，调动人才的积极性，起到更好的激励效果，有助于加快推进黑龙江省制造业转型。

最后，优化权威工具以及学习工具的内部结构。在权威工具中适当增加监管行为的使用，对制造业转型升级的过程进行监督管理，观察各项工作的反馈。在学习工具中加大树立榜样工具的使用，有助于黑龙江省制造业内的人员内部学习和提升。

基金项目

黑龙江省社科研究规划项目青年项目“新时代龙江制造业企业智能化转型的关键因素及其路径研究”(19GLC160)。

参考文献