1. 引言
党的二十大以来，党和国家对于我国的应急管理工作提出了更高的要求。二十大报告对完善国家应急管理体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件的处置保障能力作出了明确部署，要坚持人民至上，生命至上，树立安全发展理念，提高公共安全治理水平。在确保国家安全生产基础保障中，电力系统作为支撑社会经济发展、保障基本民生的重要基础设施，一旦供应端出现故障，会给社会造成极大的经济损失，给基础民生带来威胁，甚至造成社会混乱、群众恐慌等危及到人民生民财产安全的后果。自然灾害、电力安全事故以及外力破坏等原因都有可能导致区域性的电力供应不足引发大面积停电。《“十四五”国家应急体系规划》明确指出我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，其特征表现为种类多、分布广、频率高、造成的损失严重[1]。本次2022年夏季四川省发生的能源保障危机就是因为自然灾害引起的电力供应不足导致的安全生产突发事件的发生，这危及到了社会经济的发展。在本次危机发生的过程中，政府为了全力保障居民用电，形成统一指挥，上下联动、多元协同的治理结构，多措并举缓解电力供需矛盾，企业积极响应政府“让电于民”通知，及时调整生产计划，保障负荷用电。随着气温下降，四川省才得以顺利渡过此次危机。本文提出了四川省2022年夏季能源保障突发事件的应对过程中的问题，分析其中的原因，为四川省以及其他地方政府安全生产突发事件应急管理提供参考意见，以全面提高突发事件的处置保障能力，实现建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系的目标。
2. 电力能源保障问题源头
2.1. 雨情、水情
2022年，7月以来，四川省持续高温晴热，降雨偏少，盆地大部分降雨较常年均值偏少5成以上，出现旱情。根据当前农作物受旱面积和因旱饮水困难人数，根据《四川省防汛抗旱应急预案》的要求，省防汛抗旱指挥部决定，于7月15日18时启动四级抗旱应急响应，各成员单位和相关市(州)的防汛抗旱指挥部要按照各自的职责分工，做好抗旱工作。旱情持续发展，为近10年最重伏旱。根据目前干旱的发展趋势，结合抗旱救灾情况，8月11日18时将7月15日启动的四级抗旱应急响应升级为三级抗旱应急响应。而8月21日，由于事态的进一步发展，四川省将正式启动了突发事件能源供应保障一级应急响应。这是继《四川省突发时间能源供应保障应急预案(试行)》于2022年1月22日颁布以来，首次启动最高级别(一级、红色)应急响应。
根据《四川省防汛抗旱指挥部办公室(水利)发布2022年水情快报》(第26期)要闻显示，自入汛以来(5月1日~8月11日)，省内降雨量均偏少，其中绵阳、广元、乐山、资阳、遂宁、南充、巴中、达州、广安、阿坝、甘孜偏少3~5成，其余偏少1~3成。主要江河来水量与多年同期相比：安宁河中下游偏多1~3成，嘉陵江、青衣江的正常值偏低，岷江、沱江、涪江、大渡河、雅砻江偏少1~2成，渠江偏少4~6成。省内主要控制性大型水库蓄水情况总体偏差。
全省各大江流在8月15~21日的水势相对稳定，但全省各主要的江河的出水量都相对较少，其中岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江、大渡河、雅砻江偏少5~8成，青衣江、安宁河偏少2~4成。其降雨量严重偏少，南充、广安、内江、资阳、遂宁、自贡、泸州偏少9成~1倍，阿坝正常略偏少，其余市(州)偏少4~8成。
2.2. 导致电力供应保障危机原因及影响
根据公开报道显示，自2022年7月以来，四川省出现近十年最重旱情，持续长时间的高温干旱使得电力需求急剧增加，水库和水电站的蓄水能力严重不足，水资源和水资源的供应面临着巨大的压力，抗旱和防灾的形势非常严峻。据统计，大约有15个地区受到了严重影响，其中有些重要的水电厂甚至出现了枯竭，致使电力供需矛盾极为突出。其次，四川省的水电是受全国统一调配的，其生产的电力并不是任由四川省消耗，而是按照一定的比例的送往省外，其中40%的水电都要向外输送。截止到2022年6月，四川电力系统已经将电力输送到华东，西北，华北，华中，重庆，西藏等地区，每年总发电量达13个三峡电厂。最后，电网输送问题，电力调度一直是我国电力市场改革的重点问题，四川省现有的输电线路各有不同，基本上都是满载或超负荷运行，这也导致了电力充足的时候向外输送不够及时，在自己缺电的时候又不能获得及时救济。
据中国新闻网报道，四川遭遇了历史同期温度最高、降水量最少、电力负荷最高、时间最长的“四最”叠加电力能源大考。其中四川省的五大支柱产业，也受到“四最”的影响，其中包括产业发展以及产业链的运行。同时也导致了产业的经济效益降低，以及产业的产能降低。例如，泸天化公司因限电停产，此次停产预计导致产量减少约35,000吨、甲醇产量减少约10,000吨，对公司的净利润将减少约3000万元。
3. 电力能源供应协调联动情况
3.1. 纵向联动
为了深入贯彻落实习近平总书记关于“保供电”的重要指示精神，切实落实李克强总理和韩正副总理关于“保供电”的各项要求，我们要坚持把保供的重任扛在肩膀上，用一系列的非常规手段，全力以赴，保安全、保供电、保稳定，团结一致，共同努力，共同完成了“迎峰度夏”的保供攻坚战[2]。随着全球气候变暖，今年夏天我国各地的温度持续走高，防暑降温迫在眉睫，致使能源保供与气象服务的需求越来越强烈。中国气象局便成立了“迎峰度夏”能源保供气象服务小组，加强对“高耗能”时段的预报与预警，为广大人民提供“凉爽”的“避暑”服务。国家能源局在2022年8月22日7时要求加强省际间的电力互联互通，确保重点地区民生、公共服务等。同时，还召开了华中地区等其他重要地区的供电保障会议，要求地方、企业、电网的供电保障责任；督促各煤矿、煤矿生产单位按时完成生产、保供、保障重点区域、重点电厂的电煤供给；加强对机组不按计划停电和电力中断的监控，确保稳定供电；充分利用大电网的优势，加强跨省际、跨地区的供电服务；优化完善需求侧的管理和有序的用电计划，确保重点行业如民生、公共服务等。举例来说，陕西为四川空出了一条传输线路，将电力输送到四川，每日发电量达1.32亿度；甘肃220千伏后备线路由陇南枣阳至四川广元供电。与此同时，国家电网公司工会下发了一份通知，要求各单位工会要加强政治责任意识，要切实落实党中央、国务院有关决策部署，做好迎峰度夏工作，从促进企业发展，促进企业和谐稳定，服务广大职工，抓细抓实。各级工会要制订工作计划，精心组织，针对员工的实际需求，充分运用各类资源，采取行之有效的措施，使疫情与夏季的炎热天气相互交织，从而在纵向联动方面达到事半功倍的效果，如图1所示[3]。随四川政府在贯彻落实党中央、国务院指示的同时，也作出了相应的政策和安排。
Figure 1. Vertical linkage diagram
图1. 纵向联动图
3.2. 横向联动
3.2.1. 政府的安排部署
2022年8月20日，省能源局根据省发展改革委党组安排部署，迅即而动，根据《四川省能源局应急管理体系》的要求，在紧急情况下，启动了应对突发事件能源供应保障应急响应机制。与此同时，按照《四川省突发事件能源供应保障应急预案(试行)》规定，经批准，决定于8月21日00:00启动四川省突发事件能源供应保障一级应急响应。随后，在第一时间成立应急响应领导小组，并且组建工作专班。按照职责分工加强与电力、新能源、油气、煤炭等企业沟通，及时掌握火电、气电、新能源发电，电网建设和油气生产等情况，实现突发事件应急处置横向联动，如图2所示。其中在电力调度方面，电力工作组启动了预案，启动应急发电车，首先满足城乡居民、重要用户和区域的用电需求；组织未受影响电力生产企业按最大生产能力组织生产，做好应急调用准备以及协调解决电力能源供应保障的相关问题，完成委党组和省能源供应保障应急指挥领导小组交办的保供任务[4]。以及四川省气象局自8月8日起，就派遣气象预报专家入驻国网四川省电力公司开展现场联合办公，共战高温，保供民生。与此同时，各位预报专家及时收集整理最新气象实况及预报资料上传至委党组和省能源供应保障应急指挥领导小组，以便做出正确的决策部署[5]。
四川省水利厅每个星期都要对本周的雨情水情进行实况说明、下周的江河洪水预测以及给出的专业性建议，以便给到委党组和省能源供应保障应急指挥领导小组充足有用的信息，做出“合理”的决策部署。与此同时，四川各地应急管理部门持续“在线”保用电，护安全。精准排查安全隐患服务企业安全发展，扎实开展夏季用电安全专项检查及宣传工作。其中，遂宁市政府对电网重点保供电线路进行了全面的梳理，制定了运行保障“一线一案”，并排除了176个主要的严重缺陷。并且组织16个宣传小组到现场宣讲错避峰政策，同时也指导138家公司签订错避峰负荷响应协议，实现错峰20.91万千瓦时。遂宁500千伏安电网加固项目和灵泉220千伏安输变电项目投入7.4亿元[6]。而自贡市政府在面对此次电力保供攻坚战时，首先，强化用电调度。组建“迎峰度夏”工作专班，与国网自贡供电公司建立“日会商”机制，科学研判电力供应形势，做到统筹兼顾、让电于民。目前，已督促363户工业企业按要求停产限电，每日约让电于民21万千瓦。其次，自贡市政府倡导节约用电。发布节约用电、错峰用电倡议书，引导居民、商户节约用电，印发《关于做好“迎峰度夏”节约用电工作的紧急通知》《关于加强公共机构节约用电工作的紧急通知》，督促机关事业单位带头做好空调、电梯等节电管理措施，严控市政亮化工程用电，暂停灯光秀，并强化核查，推动落实。最后，坚持保安全、保民生、保重点，加强电力设备运行检修，安全隐患排查，24小时值班，加强对突发事件的处理，坚决维护电网安全运行的底线[6]。
Figure 2. Horizontal linkage diagram
图2. 横向联动图
3.2.2. 企业的积极应对
国网四川省电力公司为了保障电网安全运行以及电能的使用效率。2022年8月14日，首次实行主动避峰用电响应，并拨出1.7亿元用于鼓励企业用电，每度4毛钱，鼓励企业让电于民。到目前为止，四川省共有4493个企业与各供电公司签署了“主动错避峰”的调峰响应，平均每天压减211.6万千瓦。2022年8月14日到20日，为了缓解电力紧张，对一些用电量高载的企业进行了紧急调整，为居民提供了700万千瓦的电力。同时，要求各大公司及时调整生产，确保人民群众用电。2022年8月20日，陕西电网腾出输电通道，将电力全力输送到四川。日前，陕西宝鸡至四川德阳的直流输电线路日前已满负荷运转，省内电网每日供电1亿3千2百万千瓦时，甘肃供电陇南枣阳供电四川广元供电220千伏备用供电线路全部用于四川。为了充分满足四川的用电需求，国家电网在2022年8月21日开通了8条进川线路，为四川提供了每天1.32亿度的电能。并且由北京，江苏，浙江等13个省份调来50辆紧急发电车，不日将陆续抵达成都。与此同时，国网四川省供电公司在全国范围内紧急增加了燃煤，并再次请求其他省份输送电力。2022年8月29日，电力供应紧张有所缓解，工业用电得到恢复。
四川发生电力危机后，大唐集团、国家能源集团、华电集团等发电央企，亦纷纷行动起来，全力以赴保障川渝电力供应。其中2022年8月15日，四川浩物机电股份有限公司、四川泸天化股份有限公司、四川美丰化工股份有限公司的生产线全线临时停产。
3.2.3. 群众的自发响应
人民群众也自发的开启省电模式。如在成都天府二街某写字楼上班的成都白领说，他们所在的单位于17日开始实行“轮岗制”，办公室不开空调且灯光设备打开数量不超过三分之一。同样回到家后也只开一个空调，开28度以上，因为大家都知道现在用的电，都是企业单位想尽一切办法省给大家的。还有一位物业管理人员在了解到这个夏天四川电力的来之不易后，从小区群里发出倡议“白天不开灯，节约用电”，群里的业主纷纷响应。
4. 关键问题分析：“8·21”电力能源供应协调联动过程的短板与不足
4.1. 各单位协调联动的信息共享机制待健全
信息是突发事件应对的重要基础与核心要素。如果协调联动应急系统与外部环境缺乏沟通，那么会对整体应对的效果产生一定的影响[7]。在日常信息不能有效共享是其常见问题之一。为了实现电力能源供应的信息交流互换，目前国内已经建立了一套属于自己的信息互联系统，但在监测和发布的信息方面，情况比较特殊，一般采取日报、月报、季度报告等形式进行信息的整理与通报。但是这样的报告也并不能很好的满足突发性事件的风险监测要求。如气象、水利的监测，由于气象与水利的变化是无常的，所以在一些特殊的情况下，由于信息发特殊性、不准确性、不完全性以及不及时性，会导致突发事件处理时的延误和处理机制的混乱。同时，应急管理厅、水利厅、气象管理局、能源供应局在应急物资、人员数量、结构等应急资源信息属于不同的管理主体，而各类信息又分别归属于不同的单位、部门，从而构成了一片相互孤立的“岛群”。但在不同的环境下，不同类型的应急资源之间存在着不能相互沟通、不能有效地进行信息交流、信息共享等问题。
4.2. 协调联动系统内部分工协调制度不畅通
《四川省能源局应急管理体系》要求，在紧急情况下，由国家能源局行政机关负责对其进行风险评估，并提出相应的应对措施[8]。但是，由于受到多种主客观因素的制约，目前的应急管理体制与各单位、各部门之间的职责分工不明确。例如气象厅、水利厅除了本质责任，汇报气象指标、江河涨幅指标，并没有其他具体的责任划定。在这次紧急能源供应保障工作中，如果职责不清晰、职责不清晰，将会对四川省政府、应急管理局、能源局的应急决策与处置的效率产生直接的影响。
4.3. 跨部门应急协调工作在同一区域内的职责划分不明确
根据《应急法》，我国的应急管理体系是以政府为主导，以社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人为主体的一个有机整体。本次夏季电力能源供应保障大考中的突发事件管理工作，必须要有多个部门共同努力。同时，政府作为整个大考的核心主导，要将各有关部门协调好，并纳入到整个突发事件体系中。虽然自2004年以来，我国就已建立了应急联防联控机制，但由于不断的面临新的问题、新的挑战，同时应急管理、联防机制还不健全，所以许多需要协同协作的工作无法在实践中实现无缝衔接。我国目前应急处置相关的法律、法规不健全，所以对于此次电力能源供应保障突发事件的处理中，很多工作职责都需要制定预案来弥补，但由于参与突发性事件的应急计划制定和演练参与人数有限，致使各个参与突发事件处理的单位部门对各其职能和职责都不甚了解，从而造成了各部门之间的互相推诿。在突发事件发生初期，一切的协调联动工作都处于一种混乱地、无序地观望状态；到了事态发生的中期，大量的人员和资源涌入，使得各参与方很难协同工作；而后期的恢复、重建工作中，正规化和非常规化之间的有机结合是有些许不够的。例如，企业停产停电、社会面也影响较大，需要 交警部门的配合，采取交通管制等强制措施。但在实践中，有关的协调机制还不完善，往往要靠政府的行政命令来推进。
4.4. 政府与社会在协调联动中缺乏有效的协调机制
在此次夏季协调联动应急工作中，政府主导，企业协同，群众动员是非常有必要的。应急救援工作要求社会各界积极参与、参与、配合政府应急管理。电力能源危机协调联动的突发事件对社会的影响程度、影响方式等与民众对突发事件的认知水平相关。然而，目前政府和社会的协调联动机制还不完善，主要采取了单向的沟通形式，即由政府、专家等作为重要信息的发布中心，单向传递给信息。单向沟通虽然实施起来较为便利，信息传递速度比较快,能够保持信息传递的权威性，但是在单向的交流中，政府难以了解民众的需要，无法准确、全面地了解突发事件所需要的信息，造成相应的应对对策缺乏针对性，进而影响到政府的公信力。
除此之外，政府与政府，政府与企业，政府与群众之间缺少有效的协调机制，使得应急资源不能高效快速、井然有序地投入到突发性事件中。在应急管理中，政府和社会的协同作用体现在思想动员、行为动员、物质动员等方面。但是，目前的社会动员大多是动态的，大多侧重于对紧急情况的应对，难以做到事前持续有效的预防。在突发性事件中，由于社会力量中，人力、物力、财力的大量流入，使得政府在整体上的有限的管理能力上可能发生冲突，造成社会应急资源的浪费。
5. “8·21”电力能源供应保障协调联动中应对之策的优化建议
5.1. 利用大数据对数据进行实时监测与共享
由于目前的社会人口是动态的，因此，在紧急情况下，协调工作是必要的，而信息的交流和共享就是其中的基础。在我国的其它方面，也有明确的法律、法规，对“及时、准确、全面”的信息共享作出了明确的规定。为了解决传统的应急信息发布不及时、不准确、不全面的问题，需要把监测手段和现代技术结合起来，及时掌握其风险、隐患，依托新科技手段实现气象、江河、电量的使用量以及社会面的舆论监测数据互通与信息共享[9]。同时，要按照法律法规，将应急资源的数量、结构、分布等信息进行整合，建立应急信息整合平台，从而将应急资源整合在一起，以促进各个部门单位对于突发性事件的协调联动。
5.2. 建立健全突发性事件中管理主体的责任划分
在突发性事件下，仅凭一种单一的行政手段，已不能很好地适应社会的需要，特别是在这种紧急情况下，如果不及时、大规模、及时地处理，就会给人民的生命和财产带来极大的危害。为了有效地处理突发公共事件，保障社会工作的正常进行，必须科学规范地组织和构建应急管理体系。在这样的大环境下，如何把突发性事件协调联动纳入法制管理的轨道，就变得刻不容缓。然而，由于目前我国的应急管理还处在摸索和发展的阶段，各行政机关习惯于行使各自的管理职能，在研究建立有效的应急管理协调联动机制时，要用法律的形式明确其管理功能，以防止各部门之间发生冲突、相互推诿、相互抵触等问题，从而有效地解决突发事件[10]。
由于不同地区的具体情况不同，除了在全国范围内进行立法之外，还应该根据当地的具体情况，制订相应的地方性法规。同时，根据有关法律、法规以及各个地方的具体情况，来分析当下的问题，从而更好的建立健全系统、规范的突发事件应急管理体系。我国应继续健全应急管理制度，将其纳入规范化、科学化的轨道。
5.3. 加强区域间联防联控的联合方案建设
总体而言，区域突发事件的协调主要是针对特定的突发事件。在这次夏季的应急协作中，仅有一些指导性的意见和要求，缺少一些应急管理的可操作性。因此，要建立健全区域联防联控机制，就要求多方签署合作协议，并且制订相应的应急预案,将各方在危机中需要做什么怎么做责任归属都要写清楚。在应急预案中，要明确应急管理的组织机构和职责，参与联防联控的地区要尽量联合成立常驻机构，并指定专人负责实施方案的内容。在制定应急预案之前，要对有关区域进行隐患排查、风险评价，并做好相应级别的防范工作。应急预案中应包括应急管理流程、应急管理标准、应急要素和应急资源的收集和配置。在制定方案的过程中，由第三方进行评估，并由各应急机构参加。
5.4. 通过有效沟通构建政府和社会的协调联动机制
沟通是突发性事件发生前后，有关机构、团体和个人之间必不可少的，此次就电力供应保障的相关问题进行研究。加强政府与社会之间的协调联动，需要加强对危机风险的沟通。随着互联网建设基本完成，社交媒体微博、微信等社交媒体的普及，构建多元主体、多层次、多方式的沟通方式，当下已经成为一种新型的信息沟通方式[11]。不同的利益群体能够在多元交流中平等地表达自己的愿望和需要。在风险交流方面，应包括应急知识和技能，政府在紧急情况下采取的相应对策。多方沟通，不仅可以保证公众的知情权，还可以增强公众的风险意识，同时也可以帮助社会团体、群众及时有效地与政府进行快速应对。
对突发性事件应急管理中的联防联控机制的探索，为我国目前突发事件应急管理体制的构建以及实现突发事件应急管理体制现代化进程提供了现实基础。目前，对建立“资源共享、优势互补、就近救援、平等协商”的应急合作机制进行深入的研究，对建立健全我国的应急管理体制具有非常重要的现实意义。
6. 结束语
安全生产突发事件的应对是一个涉及政府、企业、社会组织以及公民等多方力量的复杂性公共危机治理工程。在这一过程当中，往往伴随着很多矛盾以及利益冲突，这需要作为危机治理主导者的政府做好协调工作。此次四川省在能源供应保障危机应对的过程中，构建起了多元主体参与治理的框架，形成了多元网络的综合应对模式，辅以社会力量的支持与合作，有效减小了危机给公民带来的生命以及人身财产安全的挑战，取得了明显的安全生产突发事件的应对成效[12]。当然，在以后的公共危机事件的应对当中，仍然存在许多难题，但本次四川省这种多元治理的模式以及探索也为今后的突发事件的应对提供了有益借鉴。