1. 引言
自从2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)赋予设区的市立法权限以来，地方性法规迅速地破土而出，其中“小切口”立法作为一种立法类型日益受到人们的关注。近些年“小切口”法规在中央和省级层面都有出现，但更多还是出现在市级。在我国已经形成完备的中国特色法律体系的背景下，地方“小切口”立法能够查缺补漏，精准的解决尚未被立法规制或者新出现的现实问题。以镇江市为例，自获得地方立法权限后，其先后制定了18部地方性法规，有环境保护方面的《镇江市饮用水源地保护条例》、《镇江市长江岸线资源保护条例》，有历史文化保护方面的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》、《镇江市非物质文化遗产项目代表性传承人条例》，还有凸显地方特色的《镇江香醋保护条例》等。可以看出地方立法空间大、灵活性大、针对性强，因此可以针对地方具体问题确定一些小题目小题材的专门立法，即“小切口立法。”2023年《立法法》修改将原有的“环境保护”修改为“生态文明建设”，并新增“基层治理”这一方面，进一步扩大了设区的市立法权限。针对这些具体领域的问题，“小切口”立法再合适不过，它能够切实回应社会需求，聚焦具体问题，利用其灵活性大、可操作性强的特点，做到科学立法、立法为民 [1] 。
“小切口”立法能够真正发挥作用解决地方问题，延展了我国法律体系的广度与深度，为我国特色社会主义法律体系的完善提供了切实可行的地方经验，但是在实践过程中也暴露出了不少问题，需要进一步的健全完善。
2. 地方“小切口”立法的实践概况
(一) 基本情况
2021年设区的市制定的地方性法规数量为590余件，2022年数量为521件，立法法赋予所有设区的市立法权权限以来，2019年至2022年设区的市新制定的地方性法规连续四年超过500件 [2] ，这些新制定的地方性法规的内容主要集中在城乡规划、历史文化保护、文明促进、安全生产、污染防治等小切口方面。例如针对当今电梯数量增多，电梯安全事故频发的问题，长春市、常州市等均出台了电梯安全管理条例；受全球新冠疫情的疫情，各地先后制定各种餐饮服务从业人员佩戴口罩规定及与疫情防控有关的法规，如《福建省餐饮服务从业人员佩戴口罩的规定》、《上海市公共卫生应急管理条例》等。通过分析各地方小切口的实践状况可以得出小切口立法的实践特点有数量多、法规形式不同、内容相似。
(二) 实践特点
1) 数量多
自2015年设区的市获得立法权以来，设区的市的立法数量不断增加，直到近几年地方法规数量逐渐稳定，但仍保持在一个较高的立法数量区间。以江苏省为例，2021年江苏省市级法规的数量为40件，2022年数量为57件，其中包含着大量的小切口法规，如旨在加强长江岸线保护的《南京市长江岸线保护条例》，保护传承淮剧的《盐城市淮剧保护条例》，针对垃圾分类的《苏州市生活垃圾分类管理条例》等等。
2) 法规形式不同
在地方出台的小切口法规中，绝大部分是以“条例”的形式，如《吕梁市村民自建房用作经营场所质量安全管理条例》、《白山市文明行为促进条例》等，也就是享有地方立法权的地方人大及其常委会根据地方性事务的需要所制定的地方性法规。但是也有以“规定”等形式出现的法规，如《宁波市公筷使用规定》，省级层面的《山西省禁止公共场所随地吐痰的规定》、《福建省餐饮服务从业人员佩戴口罩的规定》、《北京市小规模食品生产经营管理规定》等。在这些规定中，大部分是地方政府的规章，还有以“管理办法”形式出现的，如《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》，这些形式各异的法规难免存在着不同的制定标准。
3) 法规内容相似
新《立法法》将地方立法权限的规定从“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”改为“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层社会治理等方面的事项”，此次修改扩大了设区的市的立法权限，使“小切口”立法的范围更加广阔，然而设区的市之间的立法项目却呈现出越来越类似的趋势。自2015设区的市获得立法权限以来，截止2020年，全国27个省、自治区设区的市所制定(修改)的地方性法规总计2693件。其中，“城乡建设与管理”类1369件，“环境保护”类518件，“历史文化保护”类175件，“其他”类651件 [3] 。在城乡建设与管理事项中，内容相似数量最多的是文明行为促进类法规、市容和环境卫生管理法规、养犬管理法规以及生活垃圾管理法规，在环境保护方面是大气污染防治类法规，在历史文化保护方面则是历史文化古镇类法规。依照我国现有322个设区的市进行统计，超过半数的设区的市均制定了文明行为促进法规、市容和环境卫生管理法规。有关历史文化方面的的立法虽然在所有省、自治区的占比上低于这些立法类型，但在个别省份的占比超过40% [4] 。
3. 地方“小切口”立法的特征
“小切口”立法与近些年盛行的法典化编纂不同，后者注重综合性的普遍问题，强调“大而全”，前者则是专注地方特色问题或者专有问题等具有针对性，强调“小而精”，注重回应型，针对性强，内容实，结构简洁。
(一) 注重回应性
人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。“小切口”立法作为一种回应型立法，能够回应地方现实社会的需要，回应人民利益的需要，坚持问题导向，聚焦老百姓真正关心的疑难问题、具体问题。地方立法由于获得立法权限的时间不长、立法经验不足还缺乏对“大而全”立法的把握能力，如果可以将有限的立法资源集中到某一具体问题、具体领域，这样就能更好的解决问题，发挥地方立法的作用 [5] 。我国地域辽阔，地方差异较大，“小切口”地方立法能够注重地方特色，从实际出发聚焦问题，针对地方切实需要的立法需求做出回应。以《北京市居家养老服务条例》的出台为例，北京市是我国老龄化现象较为严重的城市之一，为此，北京市起初打算修订《北京市老年人权益保障条例》，但经过调查研究发现以家庭为单位的养老已经不再常见，更多的是老年人跟年轻人分居两地，形成了绝大部分老年人居家养老的现状，因此如何更好的服务老年人居家养老成了北京市养老方面的突出问题，这使得北京市转变立法思路。修订《老年人权益保障条例》不仅不能更好的解决本市养老的突出问题，而且在修订过程中也容易出现抄袭上位法的现象，于是北京市人大出台了《北京市居家养老服务条例》(以下简称条例)。该条例针对老年人居家养老服务供需不足的问题，明确了居家养老的基本模式，规定了服务内容、相关责任主体、法律责任以及保障制度，较好的满足北京养老服务的要求，真正做到从地方实际出发，以问题为导向，聚焦问题，回应问题 [6] 。
(二) 针对性强
小切口立法中的“切口”是如何界定为“小”的并没有一个客观的标准，这里的“小”是相对于综合性立法来说的。地方小切口法规适用范围小，调整对象少，针对性强，权利义务关系相对简单明确，能够以“小切口”解决大麻烦，起到四两拨千斤的作用。以《江门市海上丝绸之路史迹保护条例》为例，江门市作为海上丝绸之路经过的重要枢纽城市，有着历史悠久的古迹遗址，尤其有独特的海丝史迹。针对这些史迹的保护，江门市没有选择选题较大，内容繁多，容易大而空的《江门市物质文化遗产保护条例》或者《江门市文物保护条例》而是出台了《江门市海上丝绸之路史迹保护条例》，其对海丝史迹进行了明确定义，使之与物质文化遗产和文物区分开来，缩小了法规的调整对象，建立保护名录制度并明确相关保护手段。江门市用小切口切开大选题，既突出了它独特的地方特色，又针对性的解决了实际问题。
(三) 内容实
小切口立法是立法精细化的典型表现。立法精细化是我国从有法可依到良法治国转变的关键，是为了克服地方立法“多而不精、粗而不细”的问题，使立法能够“少而精、有特色、可操作”。小切口立法秉承“有几条，立几条”“管用几条，就制定几条”的原则，内容精简，权利义务关系明确，可操作性强，摒弃“穿靴戴帽”条款，减少重复上位法条款，能够让老百姓看得懂，让执法机关更好的依法执法。以《通化市文明祭祀管理条例》为例，它仅仅用12条条款就清晰明确的规定了文明祭祀的调整对象，调整范围，相关主体的责任以及法律责任，充分体现源头治理的理念，在实施过程中广受群众好评，大大杜绝了不文明祭祀现象，使得城市市容与空气环境得到良好的改善。实践证明，在地方立方层面，相较于“大而全”的综合立法，“少而精”的小切口立法不仅节省立法资源，实施效果反而更好 [7] 。
(四) 结构简单
一部法律的内容有很多，群众实际关心的问题往往就是那么几条。小切口立法针对具体问题，题材小，条文数目必然不会太多太繁杂，因此无需比照综合性立法中完备的体例结构设置，完全可以不用设章节条款的篇章形式，减少宏观性、提倡型条款等，有多少条就列多少条。大多数小切口条款均不设置章节，全文几十个条款，有助于群众更好的了解法规内容，例如《福建省餐饮服务从业人员佩戴口罩的规定》甚至只有4个条款，四五百字之余。
4. 地方“小切口”立法的问题及其成因
(一) 存在问题
1) 选题过小
地方立法机关在选题上为了“小”而“小”，将“切口”对准本不该由法律规制的问题上，夸大了法律的作用，从而忽视了其他社会治理手段。法律作为一种社会治理手段有其独特的优势，但也不能对其局限性视而不见，其应该与习惯、道德、宗教等其他社会治理手段互相弥补，共同发挥作用 [8] 。因此在立法选题的时候要充分考虑相关的非法律治理手段，只有在其他手段效果都不理想的情况下才可以让法律介入。以《宁波市公筷使用规定》(以下简称〈规定〉)为例，宁波市将“小切口”立法的目标对准了疫情期间人民关注颇多的公筷方面，并通过了全国首部公筷法规，《规定》中有“两人以上用餐应当使用公筷”等条款。这种将本该属于道德管理范畴的问题上升到立法层面就有法律过渡侵入社会自治空间之嫌，使用公筷完全可以通过倡议、宣传等手段达成目的，且《规定》中只明确了餐饮服务提供者违反规定的处罚标准，并未对公民违反规定的行为明确处罚，使得该条款对于就餐者来说就成了“僵尸条文”。
2) 注重形式
注重形式表现为选题看似是“小切口”，内容却跟综合立法一样。很多地方立法忽视地方特色和地方实际需求，片面追求法规结构完整、体例宏大，总则、分则、附则样样都有，每章下面分节，每节下面分条，看似大而全，实则对地方需求的帮助很少。还有的为了让法规看起来更加“好看”，会把一些倡导性、内容空洞、操作性不强的条文强加进法规之中，真正能解决实际问题的条文则少之又少，这种注重形式的立法样态使得小切口立法丧失了它立法迅速、针对性强和可操作性强的优势，反而让执法者和公民在执法和守法的过程中更加费力。选题小、内容细、结构精是“小切口”立法的重要特征，但是如果只具备选题小这一形式，将会严重脱离地方实际需求，不仅发挥不出小切口立法应有的作用，还将影响地方立法的长远发展。以《清远市住宅小区物业管理条例》为例，它的调整对象是针对住宅小区物业，做到了“切口小”，但是其内容包含总则一章，分则四章和附则一章，而且第三、四章分别设节，完全与“小切口”立法内容细、结构精的特点相违背，这种做法容易陷入形式主义的立法观。
3) 立法趋同
立法趋同纵向上表现为地方立法选取的项目与上位法重叠，并且地方立法的条文不必要的抄袭重复上位法的条文，横向上表现为地方立法在法规名称、调整对象、调整范围以及内容方面存在很高的相似度。在前文立法实践中的内容重复的特点可以看出设区的市法规项目的趋同化特征，立法趋同是指立法能力较差或者在某些项目立法较晚的市通过模仿条文、等义替换甚至照搬照抄的方式造成了设区的市之间的条文内容大量相似 [9] 。例如2015年获得地方立法权的湘潭市制定的《湘潭市城市市容和环境卫生管理条例》的内容就和原来属于较大的市的长沙市制定的《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》大同小异。
地方立法趋同问题在立法能力、立法资源、立法特色等方面威胁着地方立法的发展。首先，这会导致地方立法特色减少，使得地方立法缺乏“核心与灵魂”。我国幅员辽阔，各地实际情况迥异，先不谈中央层面的立法，即使是省级立法都无法兼顾各市的境况。“小切口”立法意在使各地方根据本地特殊情况制定上位法无法涵盖并解决的法律问题，而越来越多的法规趋同将导致设区的市之间的立法变成了各地都有的普遍式立法，不仅起不到解决地方实际问题的作用，还极大的淡化了地方特色。其次，地方立法趋同化严重浪费立法资源，一部法规的出台要经过严格的立项、起草、提案、审议、公布等程序，以其他市的本文为参照产生的法规仍然要经历这些程序，这导致不仅没有形成符合地方要求的法规，而且耗费了大量的人力物力等成本，这种成本付出与法规质量完全不成正比的做法造成了立法资源的浪费，立法效益的低下。最后，趋同化的地方法规的制定无法提升地方立法能力，容易滋生立法不作为。地方立法趋同意味着有的地方立法在没有经过充分、客观的调研的情况下，参照甚至是照搬照抄其他地方的法规，降低了立法难度，实现立法政绩的增长，但并没有真正起到“小切口”回应型立法的作用，没有精准的解决地方实际的突出问题，甚至沦为毫无作用的景观式法规，这种行为本质上也是一直不作为。
4) 规避上位法
地方通过合法的“缩减”上位法禁止性事项，以“立法上”和“执法上”认识错误为前提，来抵消、架空、规避上位法。目前地方立法规避上位法的例子并不多见，相关案例也仅有2017年中共中央办公厅、国务院办公厅通报的“甘肃祁连山在国家级自然保护区立法层面的“放水”问题”，即经历了三次修正的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。祁连山这种立法虽然在表面上符合不违反上位法的规定，但其意图是为了规避上位法，实际效果也确实抵消、规避了上位法，属于“以合法形式掩盖非法目的”的行为。“小切口”立法作为地方立法的重要表现形式，亦应当遵守“不抵触，有特色，可操作”的地方立法原则，杜绝抵触、规避上位法的情况发生 [10] 。
(二) 原因
在立法观念层面，设区的市获得立法权以后，不再像以前一样把重心放争取立法权上，而是变成了如何行使立法权。“小切口”立法过程堪称迅速，短短几个月时间就能出台一部法规，因此部分设区的市为了追求立法政绩从而形成注重立法数量的观念，这种观念容易导致小切口立法存在选题和内容上的问题，违背了《立法法》第八十一条规定的“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要制定地方性法规”。
在立法能力层面，“地方立法能力不足已成共识” [11] ，绝大部分设区的市都是在2015年之后获得立法权，相关的立法机构也是随之设立，并且立法专职工作人员较少，立法人才紧缺。当地方立法机构对相关项目的立法权限没有足够把握，无法确定立法有无越权的情况下，往往容易形成“从众心理”，寄希望于现成的法规样本能够为其立法提供合法性证成，而原“较大的市”由于立法起步时间早，总体立法水平较强，立法质量获得社会广泛认可。因此部分设区的市的立法机构在自身能力不足的情况下以之前“较大的市”的法规为模版进行参照立法，从而导致了设区的市之间立法趋同化问题频发。
在立法定位层面，地方立法机关对于“小切口”立法的价值认识不明确。综合立法是将抽象化的制度作用于不同的问题，因此无法涵盖地方的一些具体问题，而“小切口”立法恰好是针对这些地方问题，紧密结合实际，发挥地方特色，弥补了综合立法的不足。地方立法机关应该将立法关注重点放在立法法修改后的“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理”和具有地方特色的层面。
5. 地方“小切口”立法问题的完善
(一) 坚持审慎立法，摒弃立法政绩观
法律的局限性决定了其不是万能的，甚至在很多方面的作用不如其他社会治理手段，所以不是所有的问题都需要用法律来解决。当其他社会治理手段能够有效的调整社会关系时，就不应该进行立法：只有其他社会治理手段不能有效的调整社会关系时，才需要通过立法进行规制 [12] 。地方立法者要树立正确的立法观念，习近平总书记强调：“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题” [13] ，只有真正符合地方需求的立法，彰显地方特色的立法才符合中央法治精神。因此应转变立法观念，摒弃立法政绩观，坚持审慎立法。
(二) 健全选题论证，避免小切口立法选题过小
在“小切口”选题时充分做好论证，主要从以下几个方面入手：第一，做好选题的必要性论证，“小切口”立法是以问题为导向的回应型立法，并不代表出现社会问题就一定要立法，只有在其他社会治理手段解决不了的情况下才考虑通过立法来规制。例如当前青少年性行为低龄化的问题就不适宜通过法律手段来调整，而是应该有道德、教育等社会调整手段来解决。必要性还要求立法者选题所要解决的问题没有被其他法律所涵盖，如果对此问题已经有上位法进行过规定，地方立法者就不该再进行“小切口”立法。必要性论证能够避免地方“小切口”过度立法、重复立法。第二，做好选题的可操作性论证。法律的生命力在于实施，“小切口”法规的内容一般情况下都会十分精简，如果可操作性不强将会使本就内容不多的法律变成“废纸”，如前文提到的公筷立法中的两人以上用餐者应当使用公筷的规定就缺乏可操作性，餐饮消费者有无遵守该规定应该有谁来监管以及如何认定何为餐桌上的公筷均没有确定性。第三，做好选题的适时性论证，立法者在问题出现后何时立法也是需要考虑的，过早的针对问题进行的“小切口”立法容易缺少前瞻性和预测性，这也是“小切口”立法以问题为导向的本质所导致的局限性。
(三) 加强法制队伍建设，提高小切口立法质量
立法能力是立法主体依法高效行使立法权、打造高质量立法作品的所应有的特征，一方面可以从设区的市的人大常委会委员，特别是法制委工作人员入手，提高专职立法人员的比例，改善立法力量“上强下弱”的现状；另一方面可以借鉴西方国家的立法助理制度，虽然我国已经不少地方在尝试这种方式，但与之匹配的制度并不成熟，有待进一步完善。针对立法工作人员，需加强业务技能训练，注重立法观念、立法政策立法原则、立法程序等方面，提升立法工作人员问题发现能力、立法需求识别能力、立项计划实施能力、立法审查能力等。健全奖励机制，对政绩突出，表现优异的立法人员优先提拔、晋升职级，及时表彰鼓励。
(四) 加快推进区域协同立法，改善小切口立法内容重复问题
对于“小切口”立法趋同或者重复的问题，应该具体问题具体分析，对于非必要性的重复立法应该转变立法理念，提升立法能力等，对于不是有意为之的必要性重复立法则应该加强区域协同协作，推进区域协同立法。
区域协同立法是为解决区域公共事务提供区域规则、衔接规则的地方立法活动，在客观上要求不同设区的市立法要实现规则上的一致性，区域协同立法追求区域法治的一体化，立法执法的同质化，管理标准规范的统一，这种地方立法趋同是区域协调发展和区域公共治理机制的组成部分。区域协同立法的范围一般情况下是对区域协同发展有重大影响的领域，如生态保护、公共服务、科协创作等。
推进区域协同立法要对地方之间重复、不协调甚至冲突的法规进行及时清理，由地方各有权机关根据法制统一原则，按照法定的程序、标准、方式对现有的法律规范进行分类、整理、审查，从而决定废止、修改，为区域协同立法创造统一的法制环境 [14] 。推进区域协同立法要加强重点领域立法，此次全球新冠疫情爆发的过程中，各地出台若干相关立法，但对于相似问题的规定却莫衷一是，这影响了我国的法制统一，因此在自然灾害、重大疫情以及环境保护等领域应该加强协同立法。
6. 结语
小切口立法是一种越来越受地方立法青睐的新型立法，它的兴起与中国特色社会主义法律体系的不断完善有着紧密的联系。在如今从有法可依到良法治理转变的这个关键阶段，地方小切口精细化立法既能够及时关注地方重难点问题，凸显地方特色，又能填补中央立法空白，拓展我国法律体系的广度深度，因此发展完善小切口立法显得尤为重要。针对当前地方小切口立法存在的选题过小、注重形式、立法趋同以及规避上位法问题，地方立法工作者应该摒弃立法与政绩挂钩的观念，坚持审慎立法，保持立法的谦抑性；提高立法能力，加强立法人才的培养，重视立法工作，完善立法制度；推进区域协同立法，节约立法资源，维护法制统一。