1. 引言
2006年，成都鹏伟实业有限公司1与江西省永修县政府及采砂办签订了鄱阳湖部分水域的采砂权出让合同。然而，因当年夏季的干旱天气，鄱阳湖出现了数十年罕见的低水位，直接导致鹏伟公司无法按照合同的约定期限采砂，进而遭遇巨额损失。双方在合同损失的补偿上发生分歧，并在合同是否限定采砂数量、鹏伟公司是否遭遇损害、违反行政许可规定的处置等方面各执一词。此案经江西省高级人民法院一审、最高人民法院二审与再审及执行异议后得以处理2。
作为涉及行政机关与行政相对人利益的自然资源类合同，采砂权出让合同通常仅存在国家所有权利益与行政相对人合同利益的关联可能，可借助法律规范协调。然而，在以自然灾害为代表的情势变更情形下，这种利益纠纷将趋于复杂，并反映至合同履行、合同解除、损害偿付等事项中，形成利益协调的潜在困境。鹏伟公司案揭示了采砂权出让合同在情势变更事由作用下的利益兼顾与妥协困难，进而形成司法上的裁判争议。由此，便产生在充分理解合同性质与情势变更特征的基础上，结合案件实际，在理念与规则视角寻求协调路径的行为必要。
2. 情势变更中采砂权出让合同纠纷的利益关系
通常而言，采砂权出让合同指向国家所有的砂石资源开采行为。概念上，指国家以所有权人身份与采砂权受让方订立的砂石资源开采协议。学理上，存在民事合同 [1]、行政合同 [2]、双重属性说 [3] 等多种定性观点。然而，无论何种学说，均承认国家在此项合同中的利益主体地位，因而产生国家利益与私人利益的纠纷可能。在鹏伟公司案中，无论是江西省高级法院还是最高法院，均以民事程序审理，从而间接强化了协议利益在采砂权纠纷中的话语地位，并形成国家利益与协议利益的潜在对立。而该种对立在情势变更事由发生、利益资源分配紧张情况下更趋于尖锐。
所谓情势变更，根据《民法典》第533条的规定，指合同成立后，基础条件发生了当事人订立合同时无法预见且不属于商业风险的重大变化，继续履行对一方当事人明显不公的特殊情形。结合鹏伟公司案的审理过程不难发现，在采砂权出让合同的实务纠纷中，情势变更的认定需具备下述条件：其一，情势变更事由需发生于合同成立后、履行完毕前；其二，合同基础条件发生重大变化；其三，相应变化原因不属于商业风险；其四，继续履行或按照合同成立状态分配利益有悖于公平原则。当然，时代所限，法院排除不可抗力事由、直接判定合同解除等结论已被现行法律与学界质疑乃至否定。
结合审判实例，情势变更中的采砂权出让合同履行与解除主要存在下述利益诉求，进而形成彼此交涉甚至对立可能。其一，国家对自然资源的所有权利益3；其二，行政部门或地方政府的政绩利益(含财政收入、经济发展、社会民生等地方利益类别)；其三，合同相对方(此文中也属行政相对人)的协议利益；其四，双方履行合同的成本利益；其五，第三方的采砂权竞争利益；其六，国家税收等公务利益4。落实至鹏伟公司案，由于在情势变更中，鹏伟公司无法实现既有的协议利益，进而要求退还包括税款在内的部分合同款项，此便牵涉到地方政绩利益与税务机关利益的实现。而以拍卖方式订立的合同模式也产生第三方竞争利益的损失可能。最后，鄱阳湖采砂开发的超量与否直接关系到国家自然资源利益的维护与双方成本的合法性折算。综上所述，该案件成为探讨特定情形下采砂权出让合同利益纠纷、寻求协调路径的理想模板。
3. 情势变更中采砂权出让合同的利益协调困境
根据情势变更与采砂权出让合同的行为机理，结合鹏伟公司案的审理实际，可知采砂权出让合同在特定情形下，存在一系列难以调和的利益冲突，进而呈现我国砂石资源交易与流转的实际问题。
第一，存在行政许可限制能否对抗合同履行利益的争议。通常情况下，拥有法律规范支持的行政许可限制乃是国家对自然资源的所有权保障宣示，无论行政机关还是行政相对人均负有合理开发、遵循限度的法定义务。然而，基于地方政绩实现与资源充分利用的考虑，行政机关存在超额开放的行动可能。譬如，鹏伟公司案中，行政机关虽为应付许可检查，在正式合同中明示了采量限制。然而，机关负责人通过要约邀请性质的推介书与评估报告等材料，暗示了相应合同的“限期不限量”属性，且未实施采量控制的日常监管。行政机关与行政相对人形成了一种“阴阳合同” [4] [5] 关系，以无实际意义的采量限制合同掩盖超量开采的行为事实。在资源供给充足的情况下，这种交易关系能够得到维系。然而，在特定枯水期，鉴于行政相对人无法实施开采工作，相应合同利益实际归为行政机关所有。由此，形成非法状态下的利益冲突：如若承认行政许可的优先效力，即认可国家对自然资源所有权利益的专门占有，将导致行政相对人履行了合同规定、却未实现应有的损失弥补，既违背公平公正、诚实信用等准则，也严重损害行政相对人对合同与公权机关的信赖；如若认可行政相对人的合同利益优先，则将间接承认非法超量出让与开采的正当性，存在国有资源流失“合规化”、“普遍化”等风险，也损伤(含不知情上级)行政机关实现管理目标的预期利益(包括行政政绩、持续分配的资源总量等)。由此，形成了法律尚未定论领域的利益纠葛。
第二，因情势变更解除合同时，存在损失认定与分担冲突。其一，情势变更的认定条件相对复杂且表述模糊，如“重大变化”、“明显不公”、“无法预见”的表述均属于自由裁量范畴。既然难以明确认定情形构成，自然形成相应损失是否属于情势变更中“可分担的”损害的争议，并关联到双方重要利益的合理归属。这在情势变更与商业风险情形发生混淆时，基于二者处理规则的实质对立，更易形成抉择障碍。譬如，如若认定行政相对人采砂不能的预期利益损失属于商业风险，则不应当给予补偿。此时，未能实施开采的砂石资源应当归出让方(国家)所有，从而形成利益分配的不均衡风险。其二，损失总额难以确定削弱了公平原则的实际作用。采砂权受让方在情势变更情形下的损害可分为物理损害5、成本支出与预期利益。针对客观存在的物理损害，尚不存在明显的标准模糊。然而，成本支出的确定则存在隐患。在具体案件中，采砂权出让合同的成本由既有成本与未来成本构成：针对已支出的采砂成本，将因情势变更事由作用的时段不同而产生补偿必要性的差异；针对“撤出”正常履行状态(如干旱时采砂船撤离湖区或者避免船只搁浅的支出)与因预期利益丧失而必然支出的未来成本，则存在核算标准、溯及范围等论证缺口。至于预期利益损害，更缺乏稳定、公开的衡量标准，甚至在应否补偿上都未形成统一意见。结合审理实际，鹏伟公司等案件的损失分担大多属于法院的主观裁量范畴，且缺乏损失折算的理由阐述，产生现实的利益衡平争端。其三，现行规则落实存在偏离实质公正的风险。根据《民法典》第533条，当事人在情势变更情形下，存在协商解决与请求法院或仲裁机构解除或变更合同的应对路径。然而，在遭受重大利益损失时，行政机关与行政相对人往往缺乏协商意愿与空间，仍然倾向于直接诉诸公权救济 [6]，协商条款的作用往往限于双方的形式交流。在合同基础条件发生重大变化甚至丧失的情况下，苛求合同双方(缺乏第三人调解的情形下)达成合意确有强人所难之嫌。另外，这类条款尚未明确协商的细节问题。例如，协商的提出主体、协商的性质(权利 [7] 或义务 [8] [9])、与外部调解机制的衔接细节均待明晰。加诸职权主义观念的影响，当事人双方往往将协商环节与法院裁判合并(在法院简单交流后，随即进入法庭审理，协商实际成为过场)甚至略过该环节，导致“僵尸”条款的出现。协商机制的缺乏使法院只能裁决变更或者解除合同，由于法院对合同的履行细节缺乏深入了解，其往往判决解除。而解除合同是否能实现双方利益的最大化、避免交易信用的丧失尚属争议，也与鼓励合同存续的理念相悖。
第三，缺乏情势变更与特定损失的因果关系认定标准。情势变更的要件认定与损害范围的明晰仅是纠纷解决的第一步，裁判者尚需要确定情势变更事由与主体损害存在符合法定标准的因果关系，方可形成公正的分担方案。目前，我国尚缺乏这类普遍标准。落实至鹏伟公司案，双方除了损害范围的认定争议外，其损害是否与情势变更存在足够联系当属分歧焦点。尤其是鹏伟公司已实施了数月开采、是否仍认可其主张的损害源于情势变更存在着较大争议。即使认定存在联系，在量的把控上，如何评断情势变更、决策失误、无关支出、商业风险等因素的各自原因力尚属难题。法院往往跳过因果关系的论证，直接评判实际损害的额度，客观存在说理不足的风险 [10]。而采砂权的实现过程中，商业风险、不可抗力、行为过失等事由往往叠加乃至共同作用，应当经过充分调查与核算、精准评估不同事由的作用度，而非以公平原则含糊解释。
4. 情势变更中采砂权出让合同的利益协调路径
不同主体的利益博弈离不开实践理念、法律规则与司法裁判等力量的调解与评断支持。如欲形成合理、和谐的利益交换关系，应当在理解重要法律现象的基础上，形成从理念、规则到实践的保障体系。
第一，明晰不同利益关系对立乃至冲突时的保障顺位。前述已提及采砂权出让合同的实现可能涉及六种利益，进而形成利益顺位的排列需求。正常情况下，国家对自然资源的所有权、行政主体的政绩、税收等公共费用属于公益范畴，应当形成“所有权利益——税收等公共费用——政绩利益”的优劣位阶。行政相对人的合同利益、合同成本支出、第三方的竞争机会属于私益范畴，在保障合同实现的前提下应当形成“合同成本支出——行政相对人的合同利益——第三方的竞争机会”的优劣位阶。至于两类利益之间的博弈，则根据不同情形做出各自合适的优先性裁断。在情势变更事由作用时，其顺位受到行政机关与行政相对人行为合法性的评判影响。首先，在各方均遵守法律规定的情况下，若因情势变更发生客观损害，在没有专门法律规定的情形下，原则上应当在保证国家自然资源所有权利益不受损害的前提下，根据公平原则分担损失，而不应当简单区分利益位阶。当然，如若行政机关以补足采期的方式偿付行政相对人，第三方竞争利益的保护应当优先于地方政绩利益、后于行政相对人的合同利益，由实施不当行为的行政主体承受调整采期带来的负担。其次，在一方合法、一方违法时，原则上过错方的利益应当让位于无过错方的利益，且不应当过分损伤国家的自然资源利益。如若存在损伤，应当由过错方承担额外的保障或者赔付责任。最后，在双方均违法的情况下，可进一步分为有合意与无合意的情形。在双方存在合意(可分为合同达成合意与实际行为达成合意，本案属于后者)的情况下，应当尊重相对方的信赖利益，而非机械参照“违法者不得益” [11] 理念，忽视客观的“无辜”利益减损，进而产生行政机关强行“捆绑”国家利益、逃避责任承担的后果。在双方不存在合意的情况下，应当参照各自过失，分别承担利益的减损后果。此时，国家层面的自然资源所有权利益、无关第三方的竞争利益与税收等特定利益需要得到适当的优先保障。
第二，完善情势变更等情形下采砂权管理的法律规则。一方面，充实情势变更与商业风险区分的法律规定。根据《民法典》，情势变更的认定需要符合时间、预见性、原因、效果等要件。而根据本案，现行法律至少在时间、预见性与原因条件上存在发展空间。在时间条件方面，可增加“合同履行完毕”的终止节点，并借助法律解释明示“履行完毕”指履行完根据合同文本或双方实际行为推断出的合同周期。以此避免一方当事人借助对方当事人已获得“应有”利益的解释，强行认定情势变更针对的合同履行期已经“终结”，进而否定适用公平原则。在预见性与原因条件方面，均涉及与商业风险的区分。然而，我国尚未在法律层面做出足够明确的商业风险界定，进而易与情势变更混淆 [8]，这也在司法中被当事人不当利用，以逃避损失承担。因此，《民法典》等法律应当明确商业风险的基本定义。究其要素，除了需根据当事人的身份、能力与所处情境做出预见应当性(而非可能性)的区分外，还应当重视在市场价格波动等特殊领域设立甄别原则(如假设推理法)。另一方面，补充采砂权出让的监管法律规则。采砂权出让合同的监督与开采限额认定不应当局限于合同文本，而需落实至双方实际开采的数量中。目前，法律尚未充分细化采砂权出让的监管方式。对负责确定采砂限额的行政机关而言，存在仅靠下级机关与行政相对人订立的合同文本内容判别限额遵守情况的现象，这给下级行政机关留下了借助“阴阳合同”逃避限额责任的空间，进而形成损害国家资源利益、产生履约纠纷等风险。因此，未来法律应当明确采砂限额以相对方的实际开采量为准，而非合同的规定内容。当然，也应丰富上级行政机关不定期抽检等监管规定，并与独立于下级机关的监管机制构建相配合，保证限额数量合理、内容得到严格执行。
第三，鼓励“中立”、“区分”与“裁量”取向为关键的裁判实践。在“中立”方面，法院在利益权衡过程中，需要以中立者的旁观态势分析争端，并避免两个误区：一是片面保障国家利益或者盲目信任行政主体权威，进而做出不利于行政相对人的推定。譬如，一审法院便在合同实质内容不明确的情况下，推定行政相对人必然存在违法意图，进而拒绝公平原则的适用；二是片面关注行政相对人的客观损害，而忽视相应损害与事由的关联度论证。本案中，法院虽在论证真实意思表示与损失估量上表现可圈可点，却未详细论述情势变更事由与对应损失的关联度大小，产生评价不足的隐患。而欲提升裁判科学性，关键在于结合理性经济人 [12] [13]、社会一般人 [14] 与中立第三方的评判思维与能力设定，形成合理的裁量站位。
在“区分”方面，鉴于情势变更事由作用于采砂权合同的丰富可能，法院应当以具体问题具体分析的思路去区分情形处理，形成不同的裁量观念。可以情势变更中采砂权合同的双方法律状态为区分标准。其一，当情势变更损害是在合同双方严格履行法律规定的情况下发生，则以中立、衡平理念与特定法律规则(如风险负担规则)决定相应的损害分担。其二，合同双方存在违反行政许可等非法开采情形时，则视相应非法状态的主导情况裁判。换言之，存在下述分支：1) 合同履行的非法性由行政机关引发与主控，行政相对人(不明知)仅起到服从安排、守约履行的作用时，应当认定行政机关存在主要过错，进而承担主要损失；2) 合同履行的非法性由双方共同设计(包括一方建议、另一方采纳的情形)与推动，且由双方明知时，此时存在共谋，应当认定双方共同过错、平等承担损失；3) 合同履行的非法性由行政相对人引发，行政机关不明知或未马上明知、但在明知后不加制止的，虽然存在行政机关的监管不力过失，但应当认定行政相对人的主要过错、承担主要损失。其三，存在一方单独违反行政许可的情形时，应当由过错方承担主要甚至全部损失。
在“裁量”方面，当法律规范尚未明确态度或者存在明显缺陷时，法院应当在特殊情况下发挥出裁量能力，以适度推进法律治理。其一，当民事案件出现行政争议解决与责任追究需要时，应当视其是否实际影响民事审理来决定程序安排。此规定本不稀奇，但关键在于确定评估影响度的裁量标准。应当以相关的行政纠纷解决或责任追究是否实质影响到民事责任承担(包括按公平原则分担损失的情形)的要件认定为基准。即在认定损害结果、因果关系与双方行为及过错内容中，如若行政结论对之存在实质影响，则需先行做出相应裁断6，再审理民事案件，而不宜直接另案处理、拒绝做出结论。其二，在公平原则的适用中，应当明确落实细节，主要存在适用情形与实施理念两方面要点。在适用情形上，根据《民法典》及关联规则，应当在相应纠纷没有法律规则规定或法律规则明示适用公平原则的情况下方得适用该原则。当然，此处的公平原则适用条件仅指原则优先或者单独适用的情况，对于公平原则仅发挥辅助或补充解释法律规则、教育宣示等次要作用的情形，不受此条件约束。在实施理念上，公平不等于平均，其原则落实依赖于法官的正义、衡平精神与社会阅历。即使法官做出一方承担主要损失的判决，只要其经过双方承受能力、行为过错、预见可能等因素的综合考量，便符合公平原则理念。当然，法官在实施这种衡量时，应当注重相关因素的充分调查甚至量化计算，以尽量保证结果的合理性。其三，在情势变更的作用上，法官应当避免“躺在规则上睡觉”。换言之，情势变更的情形细化不代表法官可免去因果关系或作用力的论证义务。行政相对人的采砂利益受损未必仅源自特殊天气影响，大多属于行为人操作失误、机械故障、投资风险、不可抗力等多种因素叠加作用的结果。法院应当在充分调查的基础上，做出主要致害因素的作用力比重说明，进而对应至公平原则的损失分担结论，体现于裁判理由的说明中。而不宜在客观认定损害总量与情势变更的构成要件后，笼统认定二者存在唯一的作用关联，进而以公平原则适用逃避论证义务的履行 [15]7。进一步分析，这种论证细化也存在法律规范的发展效果。例如，本案实际暗示了不可抗力在情势变更中的拓展适用可能8，体现了司法能动性的发挥意义。
5. 结语
采砂权出让合同的订立与实现牵涉地方政府利益、国家利益、行政相对方利益、竞争利益等纠葛，因而存在外力作用时的司法裁判疑难。然而，一切纠纷终究存在缓解、转化乃至消除的可能，关键在于纠纷涉及的权衡理念、法律规范与裁判技巧的障碍克服。就此，鹏伟公司案揭示了情势变更中的公益与私益冲突、客观损害分担等问题，进而产生利益博弈的思维端正、特殊情形的法律要件规范与司法裁量的效用发挥需求，并形成由小见大、以点破面的研究与实务拓展可能。基于文章的研究视角与篇幅所限，本文只能对情势变更适用的部分情形做出探索，尚在采砂权出让合同的性质探讨、情势变更与实际损害的因果关系论证等方面论述不足，亟待后续研究深化。
基金项目
湖南省教育厅优秀青年项目“社会主义核心价值观融入司法研究”(18B016)；湖南省社科基金项目“中外比较视阈下的律师庭外言论规则研究”(17YBA273)；湖南省社科评审委课题“公众参与湘江水污染治理的法律机制研究”(XSP18YBZ164)；中国政法大学2021年硕士研究生创新实践项目“京津冀流域区际生态补偿法律制度研究”(2021SSCX20210037)。
NOTES
1本文简称鹏伟公司，相应案件简称鹏伟公司案。
2参考：最高人民法院(2008)民二终字91号民事判决书、最高人民法院(2011)民再字2号民事判决书、最高人民法院(2017)最高法执监63号民事裁定书。
3行政机关一方的协议收益事实属于国家利用自然资源所有权的一种利益“变现”，在此不纳入私人的协议利益范畴讨论。
4还可能牵涉占有利益等其他利益，鉴于本文主要从合同角度讨论利益博弈，不作过多论述。
5如因自然灾害直接导致采砂工具损坏的损失。
6此处不限于直接移交行政庭审理的情形。在双方过错相当或者违法性较明确时，也可由民事庭法官先行做出结论推断、保障民事审理的效率，进而其结论可作为可能的行政诉讼(或复议)参考，并保障双方的司法救济机会。
7例如，肖某诉刘某峰房屋租赁合同纠纷案便涉及情势变更事由的原因力推断，值得借鉴。
8此案审理时，不可抗力尚被排除于情势变更事由的范围以外，后《民法典》及法律解释实际认可了不可抗力情形的纳入。本案中，鄱阳湖大旱也可认定为不可抗力，因而法院裁判存在一定前瞻性。