1. 引言
习近平总书记于2022年4月26日主持召开中央财经委员会第十一次会议，研究全面加强基础设施建设问题，强调要优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系。在该次会议上，围绕全面加强基础设施建设、构建现代化基础设施体系，中央对PPP支持基础设施建设提出明确要求，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。从中国市场来看，作为推动公共服务供给侧结构性改革的重要手段，政府和社会资本合作(PPP)无疑是非常重要的公共服务项目开展模式，在全国范围内已经具备了庞大的市场空间。PPP (Public-Private-Partnership)是政府与社会资本为了提供公共基础设施和服务，以特许权协议为基础形成合作关系的项目运行模式，通过签署股权融资契约来明确各方利益主体的权利和义务，以确保合作顺利完成，最终使合作各方达到比单独行动预期收益更为有利的结果。截至2021年末，全国PPP管理库累计入库项目10,243个，投资额16.2万亿元，同比增加8198亿元，增长5.3%，连续3年增长5%以上，规模总体稳中有升。然而调查发现，随着PPP项目“井喷式”发展，一些PPP项目的交易成本和风险持续走高，项目冲突频发，部分PPP项目在项目合作冲突频发中前行，矛盾日益凸显。财政部已经下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》等一系列文件，强调各级政府、PPP管理单位和参与PPP的社会资本应该有针对性地进行治理整改。很多学者持续关注PPP协议争议问题，认为PPP协议本质上系民事法律关系与行政法律关系互相交错、民事权利义务与行政权利义务难以完全分离的混合合同 [1]。由于逐利性是任何企业的本性，即使国有企业作为社会资本方，其与政府之间所追求的价值目标也并不一致。在“公共利益最优化和资本利益最大化”两种背反的价值追求下，无论如何协调双方当事人总会发生一些争议或纠纷 [2]。在当前中国社会经济情境下，探讨治理层面结构旨在尽可能消除PPP项目争议，增强项目各方利益相关主体的凝聚力，为PPP模式发展助力。
在研究层面，PPP项目协议争议治理能否对控制PPP项目风险、减少项目冲突起到至关重要的作用，尚无相关实证研究进行证明；PPP危机治理应以何种治理层面和结构展开，以及如何开展危机治理和其内部的关联机制问题，也是当前各级政府、PPP运行管理单位和参与PPP项目的社会资本方亟需梳理的问题。鉴于此，本文从实践出发使用扎根理论进行分析，以当前中国社会经济情境下PPP模式及其存在的危机问题和治理关联机制为研究对象，对政府职能机构、PPP项目管理公司、PPP社会资本参与方的有关人员进行半结构化深度访谈，收集资料分析危机治理的层面结构，利用访谈记录进行编码，科学提炼与危机治理密切相关的概念、范畴、表现和机制要素，在基于文献比较的再分析基础上研究危机治理层面结构内部的关联作用方式，为降低PPP风险、控制PPP项目冲突、拓展危机治理研究范畴提供研究依据。
2. 理论基础
PPP项目协议争议通常表现在交易成本异常上升、信任流失、风险失控等层面，而这些表现的结果是PPP项目在全生命周期(项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交)运作过程中的项目目标冲突、项目剩余权利冲突以及一系列重大项目偏差。一方面，国内部分地方政府未按照合理发展理念去发展PPP模式，而是将PPP作为城市建设的融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底等问题。另一方面，PPP项目的利益矛盾焦点集中在如何确定PPP股权融资规制和项目运行全生命周期过程中的制度环境影响。由于PPP项目不确定较强，制度环境并不能完全包含任何可能发生的情况，各方利益相关主体在追求项目目标实现条件上不完全等同 [3]，他们追求利益最大化，无论是主观上刻意策划还是客观使然都将以不损害自身利益为目标去实现 [4]。各方利益主体的有限理性和对未来的不可预知使他们不能完全确定当前制度环境的最佳设计方式 [4]，这同时增加了利益相关主体产生机会主义行为的可能性 [5]。Hart [6] 指出契约的不完全性产生了契约中指明的具体权利和未在契约中指明的剩余控制权。剩余权利冲突是形成PPP项目危机的重要组成要素。Halonen [7] 认为利益相关主体对剩余权利的要求是趋于隐性的，在项目目标冲突发生后，剩余权利冲突才会凸显出来。正如PPP项目在识别阶段一般运行比较平顺，在准备和采购阶段，各方利益相关主体为了在较高风险预期和较高不确定性下争夺项目剩余权利，会产生大量的矛盾冲突。此外，项目关键路径偏差也是形成项目危机的关键要素，Hallgren & Wilson [8] 指出当项目偏差发生在关键路径上或偏差延误了非关键任务导致其成为关键任务时，项目协议争议就发生了。
争议治理多以公共管理或社会危机为研究对象，对争议归因模型、争议内在驱动力、利益相关者效应、争议治理体制等方面进行研究。但是Loosemore认为，项目实施过程中的项目协议争议治理同样值得关注，它可以降低项目冲突发生频率，保证项目顺利实施 [9]。在当前中国社会经济实践中，关系治理和契约治理的二元治理尚未能形成有效控制PPP项目危机的强合力。在PPP项目运作全寿命过程中，项目参与主体大部分时间都不能直接观察到其他主体的具体行动，而只能观察到其行动结果，该结果是项目各方行动和外生随机因素共同作用产生的。各方会采取契约治理，落实项目前期各种正式的计划、文本和协议，但在制度激励作用下，一些社会资本和地方政府盲目上项目或将PPP项目异化为新的融资平台，相关的违规操作、暗箱运作弱化了契约治理作用。此时在已知PPP项目风险增量很大的情况下，参与主体还是会尽可能采取行动增加自身的收益。这种行动可能导致其他主体收益减少甚至出现损失，使各方存在很明显的利益纠葛 [4]。另一方面，关系治理在各方关系维系和合作情境塑造方面起到了一定作用。而在制度抑制作用下，参与主体面对PPP风险增量较大的现实情况会持续降低相互信任感，造成信誉机制的调节能力下降，甚至各方会在协议争议过程中放弃当前已有的选择机制。此时，信任机制、选择机制、不确定性处理准则等关系调节能力下降，利益相关主体在较高的不确定性中寻求自身利益最大化，往往只能依靠更强的契约治理来调节各方主体在项目目标上的实现条件 [10]，而该条件却很难完全等同，这在一定程度上弱化了关系治理带来的有利作用 [11]。
目前，由于PPP项目近年来在国内的井喷式发展，业内外普遍高估了PPP模式带来的红利，PPP项目协议争议在当前逐步受到重视。因此，在公私合作层面少有PPP项目协议争议治理角度的研究，国内尚没有专门针对PPP项目协议争议及其治理问题、以及争议治理是否能够真正提高项目绩效进行研究。
3. 研究设计
采用扎根理论进行分析，系统地收集资料，比较和修正相关范畴的相似性和差异性。为获取PPP项目协议争议治理机制的真实认知，兼顾互动、灵活地呈现访谈情况并尽可能全面地了解治理现状，使用半结构化深度访谈作为数据收集方法。在半结构化访谈中，注意收集被访者对某些敏感性情况的特别反应和重要的非语言信息；同时，以访谈提纲引导受访者但不完全依赖于提纲，营造融洽的访谈氛围，重在激发受访者讨论相关问题的积极性，使受访者尽可能进行有针对性的深度思考。另一方面，及时整理每次访谈内容，标记该次访谈参与者最关注的问题，在下次访谈中就该问题穿插提问，目的是在抽样中基于自然涌现范畴进一步获取有价值的信息 [12]。
本研究尽可能选取能够提供最大信息量的受访者，具体依照以下原则：1) 受访者应选择正在参与或参与过PPP项目的人员，以及参与相关学术研究、制定政策等相关工作的高校教师或政府人员，以保证研究样本的代表性；2) 受访者应具备一定的ppp项目股权融资、PPP项目运作、契约管理等方面知识，以保证研究样本的有效性；3) 受访者应具备一定的受访时间，以保证研究样本的可行性。Fassinger [13] 和Creswell [14] 都认为在进行以深度访谈为数据收集来源的质性研究中，样本数量在20~30之间即可满足理论饱和。因此，经过前期调研和遴选，确定访谈对象28人，基本信息见表1。
Table 1. Basic information of respondents (n = 28)
表1. 受访者基本信息(n = 28)
由于可能涉及到项目的敏感话题，少部分涉及保密内容，因而本研究在数据采集过程中注重道德问题处理，在访谈前与预先遴选出的受访单位进行电话预访，并多次通过电话或电子邮件对访谈涉及单位领导就访谈事宜进行沟通，确认受访单位受访意愿。实际访谈以单独约见的面谈为主，在到达受访单位后，由单位领导指定或部门推荐的方式寻找具体受访者，并向受访单位郑重书面承诺所获资料仅用于学术研究，且相关研究成果不涉及受访单位及相关单位名称和受访个人姓名。访问主要以面谈和笔录为主，在征得受访者同意的情况下，进行录音。访谈日期区间为2019年12月~2021年12月，历时2年，访谈时间跨度较大是由于近年来新冠疫情的影响。单独面谈22次，电话访谈2次，小型访谈会议5次。面谈时间基本控制在60~90分钟，电话访谈基本控制在20分钟，小型访谈会议时间基本控制在90分钟~120分钟。访谈结束后，由研究者所在团队整理访谈笔录和录音，形成访谈简报，作为数据分析的原始材料。
4. 范畴提炼与模型构建
4.1. 开放性编码
分析访谈资料，将访谈简报中与研究主题相关、且相对独立和信息完整的语句设置标签。访谈笔录的整理分为2组，将具有领导职位的受访人员(政府部门主管、PPP项目负责人、PPP项目经理及副经理、契约部门负责人，占整体人员的64.29%)的笔录设置为A组，将双创企业及PPP项目员工、政府工作人员、高校及研究机构的研究人员(占整体人员的35.71%)的笔录设置为B组。经整理，A、B组合计共完成标签设置194个，其中A组标签141个，用于构建模型，B组标签53个，用于理论饱和度检验。将标签设定为最小的分析单元，对标签所表征的治理问题进行概括整理，进行概念化和范畴化。A组标签归纳形成90个概念，比较上述概念，理清各个概念之间的相互关系，对概念关系进行分析和整合。识别概念中所隐含的、有价值的关键性内容，并将具备内容相关性的概念划分到一个范畴体系，最终提炼34个范畴，见表2所示。研究者反复对范畴性质和维度进行了界定，以尽量确保概念到范畴的提炼过程科学贴切。
4.2. 主轴性编码
抽取开放性编码中的有相关性的范畴，进行筛选和分类，整理层次上的相互关系和逻辑次序，形成主轴性编码。将开放性编码中的90个概念和34个范畴进一步归并，得到11个次范畴和5个主范畴，如表3所示。
4.3. 选择性编码
主范畴通常具有较强的概括能力，抽象度较高并具有较强的关联，能够扼要说明各级编码所表现出的核心问题。在主轴性编码和开放性编码中寻找类属关系，并以此提炼核心的范畴关联。核心范畴关联能够基本揭示完整的理论框架。本研究所提炼的主范畴包括关系治理、契约治理、危机治理、制度治理和项目绩效。
Figure 1. PPP project agreement dispute governance layer structure
图1. PPP项目协议争议治理层面
在中国情境下考察PPP经济实践，关系治理和契约治理所组成的二元治理体系未能有效解决PPP项目冲突问题。当前国内很多PPP项目在运行中被执行走样，可见二元治理体系在解决一些契约冲突问题时仍显力度不足；同时，危机治理对解决PPP冲突问题有很强的针对性，应单独予以充分考虑。本研究根据对原始资料、各级编码和主范畴、次范畴的分析，发现项目危机在国内PPP模式开展中普遍存在，危机治理的问题隐含于正式契约和关系契约之中，并与制度治理作用导向息息相关。由此可逐步揭示其中的核心问题——主范畴、次范畴、开放式编码以及概念所形成的整体框架，以此为依据建立包含各范畴和概念的关联构思体系，得到PPP项目危机治理层面，模型如图1所示。
4.4. 信度效度检验
4.4.1. 信度检验
本研究预先多次与受访对象单位进行沟通，获得受访对象自身的信任和支持，保证进行的访谈是开诚布公的；访谈结束后，研究者对笔录进行仔细整理，并反复讨论访谈过程，在具有录音资料的情况下研究受访对象的语气语调。上述条件能够保证从受访对象处获取的信息真实、有效。两个或两个以上的研究者按照相同的分析维度对同一材料进行评判结果的一致性程度是保证内容分析结果可靠性、客观性的重要指标。因此，本研究采用“交互观察”确保编码信度：研究人员一根据访谈获取的数据确定概念，抽取25%的数据，交给研究人员二再独立根据数据确定概念，计算信度R，两个研究人员确定的范畴一致性程度越高，R则越大，说明越可信。
信度R按照如下方式进行计算：
(1)
其中：R为信度；n为样本数；k为平均相互同意度(两个研究人员之间相互同意的程度)。
平均相互同意度k按照如下方式进行计算：
(2)
其中：M为两个研究人员都完全同意的归纳数；N1为研究人员一所分析的栏目数；N2为研究人员二所分析的栏目数。
本研究的研究人员一确定了194个标签，研究人员二从中随机抽取了49个标签，分别提取概念，统一的概念为33个，计算平均相互同意度k值为0.272，信度R值为0.986；研究人员二在研究人员一确定的90个概念中随机抽取23个概念，两个研究人员分别归纳范畴，完全统一的范畴为14个，计算平均相互同意度k值为0.248，信度R值为0.967。因此本研究具备良好的信度。
4.4.2. 效度检验
本研究在访谈提纲设计及编码中注意理论敏感性，合理把握和理解相关的专业领域知识。使用“多重研究者三角验证”确保编码效度：进行多人验证和讨论，采用测量、收集资料和资料分析的多重方法获得对研究问题的多侧面了解；使用不同观点和理论对获取的访谈资料进行测定，尽可能实现数据资料的相互补充和相互印证。本研究数据资料来自于政府部门人员、高校研究人员、PPP项目参与者，包括政府及PPP项目的主管、项目经理、部门负责人以及普通的员工或研究人员，受访者的多元化和获取资料的多样化基本保证了本研究的效度。
4.5. 理论饱和度检验
理论饱和是指不可以再获取额外数据以使研究者能够进一步发展某一个范畴特征，本研究通过交替收集和分析数据得到理论饱和结果。B组访谈笔录所获得的53个标签，经编码和分析均没有发现形成新的概念和可归纳范畴，也未发现与现有范畴存在重要关联，说明现有主范畴没有理论补充。由此判断通过编码所获取的模型是可信的，基本实现了理论上的饱和。此外，本研究共采用了28份深度访谈笔录作为研究样本，也符合样本数在20~30之间的深度访谈质性研究理论饱和原则 [13] [14]。
5. 危机治理关联机制分析
5.1. 基于文献比较的再分析
对扎根理论研究方法形成的理论进行文献回顾式的再分析，将有助于拓展该理论的深度 [15]。因此，本研究在扎根理论研究方法得出的初步理论框架基础上，结合相关文献对PPP项目危机治理关联机制作进一步讨论。分析Faisol [16]、Meng [17]、严玲 [18] [19]、Halonen [20]、Holmstrom [21]、丁利 [22]、秦国民 [23] [24]、杨宏山 [25] 的研究中相关构念，结合本研究的争议治理、制度治理思想，进行进一步聚敛，如表4所示。
Table 4. Comparison and convergence of relation categories
表4. 关系范畴比较与聚敛
5.1.1. 关系治理范畴聚敛
项目各方主体交往频率增加会促进相互了解，会增加基于能力和良好未来预期的信任 [19]，即长期导向下项目主体将对未来关系得以延续而增加对彼此的信任。承诺是出于发展稳定关系的愿望，传递维持关系价值态度的行动。项目主体间的承诺反映了为获得关系价值而为之投入的意愿，并通过具体行动提现出来 [18]，这种意愿能够达成一定程度的信任。据此，“长期导向”、“承诺”可归纳入“信任机制”范畴。Wiengarten认为缔约和履约过程中都存在信息不对称的情况，沟通意在获得更有效、更开放的信息交流，建立有效的信息披露机制、进行联合办公都是良好的沟通渠道 [26]。据此，“信息交换”归纳入“沟通机制”范畴。限制权力是一方或各方对于契约权力的限制程度，它是维护契约关系的行为 [27]。在PPP项目交易中，项目主体之间权力限制越强，行使外部法律权力的可能性越小，关系价值越高。团结是在共同责任和利益占主导地位的交易关系中形成的某种程度上的一致性或伙伴关系。项目主体需要在权力限制条件下不断调整这种交易关系，以保证合理的项目履约行为。监督行为是交易关系中控制或监督其他参与方的行为，其最直接的结果就是形成一定条件的权力限制。另一方面，虽然合作体现在具有各自追求目标的项目主体间互惠的依赖关系，是一种有意识的或刻意的协作行为，也是基于该行为的经济后果，但同时合作也强调了必须在权力制约下形成项目主体主观意识行为。Halonen和Hart通过研究契约不完全性也发现，项目主体通常通过正式契约事前塑造各方在事后成果中应得权力的参照点 [20]。据此，“限制权力”、“团结”、“监督行为”、“合作”、“权力参照”都归纳入“权力制约机制”范畴。必须说明的是，“团结”、“合作”同时也是“信任机制”范畴的体现。灵活性是在应对不可预见事项或情况发生变化时双方愿意调整行动或对策。在严玲 [18] 的研究中，“灵活性”与“团结”一样都表现出联合行动或维护关系的价值取向，将灵活性归纳入“合作”范畴。但从另一个角度来理解，灵活性是为了减少因交易不确定性而产生的成本所进行的项目契约关系调整手段，目的是应对项目交易环境的复杂性、信息不对称性以及项目主体的有限理性和投机主义行为，实际上是对在项目缔约和履约过程中必然存在的不确定性而进行的对应策略。Halonen和Hart也认为项目主体无法在缔约时完全刻画或预见项目契约履行时所有的可能出现的状态，即存在不确定性，这也是契约不完全的重要原因之一 [20]。因而采用灵活的契约是可行的，契约灵活性恰恰体现在合理的事后处理准则和规范的事后处理程序。此外，关系规划是各方在处理未来突发事件时的权力责任体系。据此，“灵活性”、“关系规划”归纳入“不确定性处理机制”范畴。综合上述分析，关系治理涵盖信任机制、沟通机制、权力制约机制和不确定性处理机制。
5.1.2. 契约治理范畴聚敛
分担损失、分享收益旨在允许项目主体分享履约过程中产生的利润并分担损失 [19]，严玲将“分担损失、分享收益”纳入承诺范畴 [19]。从另一个角度，分担损失、分享收益可以理解为项目主体在明确了契约条款中所示责权利基础上的风险、报酬方案 [28]，属于风险分担范畴，同时也是一种合理的利益分配机制。据此，“分担损失、分享利益”归纳入“风险分担”范畴，同时也体现在“契约最优化设计机制”范畴。项目主体在项目契约出现问题时不急于归咎并共同寻找最佳解决方案是无责备文化 [17]，其本身属于“问责”范畴。据此，“无责备文化”归纳入“问责机制”范畴。报酬反映了项目主体在承担责任与风险情况下获取利益，在缔约和履约过程中起激励作用 [19]。激励理论认为收益激励可以将契约各方的利益捆绑起来，实现最优设计缔约。缔约激励通常包括最优条款设计机制、声誉机制和选择机制 [29]；在履约激励和冲突治理中，通常体现出偶然性收益激励的中介作用。“报酬”、“激励”同属于“偶然性收益激励机制”和“契约最优化设计机制”范畴。项目主体的PPP市场准入资格设置及其在交易阶段产生的激励效应直接影响着契约能否达成，实际上也影响着缔约前项目各方主体的关系。契约治理强调了应通过控制项目主体的市场显性表现使各方减少机会主义行为，同时动态的道德关注持续影响着项目主体的准入资格。据此，“选择机制”分化为“声誉机制”和“选择机制”范畴，“职业声誉”属于“声誉机制”范畴，“道德风险”属于“选择机制”范畴。综合上述分析，契约治理涵盖风险分担机制、问责机制、偶然性收益激励机制、契约最优化设计机制、声誉机制和选择机制。
5.1.3. 危机治理范畴聚敛
项目主体将专注于共同的目标，以确保实现契约利益。这说明项目主体有意愿为了项目达成而对共同目标进行理解与认可并为此付诸于行动 [28]。为了尽可能消除PPP项目运行过程中的目标不一致，项目主体有意愿追求较合理的契约固有资本占有权利匹配方式。据此，“共同目标”、“契约指定权利分配”归属于“冲突控制机制”。项目主体通常利用灵活的、非正式的和个人的机制来解决契约冲突，有效解决缔约和履约过程中产生的争议问题，因此“解决冲突”和“消除分歧”都体现在契约冲突治理角度，属于权力分配机制下项目主体的危机管理调节行为 [4] [5]，二者也包括PPP项目运作过程中的反复谈判。在项目持续的运行中，正式项目契约内规定的权益已经写明，解决冲突和消除分歧的本质实际上是对项目契约剩余权利的再谈判，即重新分配剩余索取权、重新配置剩余控制权，使契约剩余资本权利合理占有，契约剩余资本合理占有所行使的控制权利被科学分配 [30] [31]。据此，“解决冲突”和“消除分歧”可归纳为“危机管理机制”和“谈判机制”范畴。综合上述分析，危机治理涵盖冲突控制机制、危机管理机制和谈判机制。
5.1.4. 制度治理范畴聚敛
丁利 [22] 认为如果政府需要采取一种法律规范来约束某个社会场域中人们的行动并调整相应的社会关系，那么立法者必须在所有技术可行的法律规范范围内决定一定的博弈规则，并为人们提供了相应的行为激励；同时，他提出制度用以均衡筛选以协调社会行动。上述分析可归纳为制度的“鼓励”和“协调”职能，这与秦国民 [23] [24] 提出的“制度在规范、结构功能之间产生激发作用”以及“制度用以协调领域内的社会关系作用”不谋而合，秦国民还同时认为“制度能够引导整个领域会实现良好的运转”。另一方面，丁利 [22] 认为制度提供了制约行为选择的组织规则，并体现国家的执行力，表现出一定的结构和秩序，这实际上是制度的制约和规范功能。秦国民 [23] [24] 分析认为制度是决定一系列相互关系的系列约束，使领域内各环节具有关联性，并具有制度适应性与制度绩效，这些分析也可以归纳为制度的制约、规范和评价功能。杨宏山 [25] 将制度的鼓励、协调和引导功能统称为制度为某个社会场域提供了强劲动力(制度激励)，而将类似于“约束”、“规范”、“评价”等功能统称为制度的负向问责，目的是提升服务意识和能力或改进公共服务供给及质量。上述关于制度的作用描述与本文通过扎根理论所归纳的范畴是相一致的。综合上述分析，制度治理涵盖制度激励(鼓励机制、引导机制、协调机制)和制度抑制(约束机制、规范机制、评价机制)。
5.2. 作用机理分析
5.2.1. 表现层面
交易成本理论、契约理论和制度理论为中国情境下PPP协议争议治理层面结构及关联作用机理分析提供了有效的研究理论基础。在最初PPP项目识别阶段，项目内外部环境具备一定的关系要素，项目各方主体依靠现有的关系和基于将来的发展关系形成一定的关系契约；同时，项目主体期望通过契约治理进行优化的条款设计，并利用良好的声誉机制和选择机制弱化契约不完全带来的负面作用。交易成本理论承认契约的不完全，认同契约不完全导致了契约的交易不确定性，增加了项目主体之间的不信任感以及契约的资产专属性，提高了发生项目危机的可能性。
契约不完全是形成项目非优状态的关键因素，项目主体不能完全预知未来可能发生的契约或然情形，项目计划难以被完全描述。而项目主体追求自身利益最大化，无论是主观上刻意策划还是客观使然都将以不损害自身利益为目标去实现。项目契约的制订不可能完全考虑到任何可能发生的情况，各方对各自利益最大化实现程度呈现出一种非完全正相关性，各方利益不可能完全同消同长，这造成了各方在追求契约目标实现条件上不完全等同。因而，PPP项目契约通常在非最优状态下履行，这为形成项目各方主体之间的冲突埋下伏笔。
结合现有文献和国内PPP经济实践来看，一方面，非优化的关系契约会形成显著的交易成本，对项目危机的形成有促进作用，反之项目危机形成后也会产生大量的交易成本，即对项目各方主体的关系恶化产生正向作用；另一方面，经过优化的正式契约对项目危机会产生负向的作用，项目危机形成后会降低正式契约的优化性。
5.2.2. 机理层面
契约治理和关系治理组成的二元治理结构为PPP项目治理提供了合理的逻辑框架，也为项目危机治理提供了机制保障。通过契约治理和危机治理降低项目内部风险，能够在一定程度上消除PPP项目不确定性带来的种种弊端。加强契约治理，意在获得PPP项目最优条件，弱化项目不确定性带来的负面作用；开展关系治理，意在提高基于能力和良好未来预期的信任，形成长期导向下的利益相关关系 [19]。二元治理结构为项目危机治理提供了相对良好的治理渠道，既包括了限制各方利益相关主体权力并维护主体权益，也形成了利益相关主体的关系价值；同时，也能够及时调整PPP交易环境的复杂性、信息不对称性以及项目参与主体的有限理性和投机主义行为，提供为应对PPP项目运行过程中必然存在的不确定性而进行的对应策略 [20]。因此，本文认为契约治理和关系治理与危机治理效果存在显著的相关性。另一方面，PPP制度治理决定于政府PPP制度变迁导向，既包括制度激励方面，也涵盖制度抑制方面。制度激励会刺激地方PPP市场化、法治化程度，强化PPP模式作为市场化转型的助推器作用，具有诱致性制度变迁特点。由于中国社会经济国情与西方国家不同，必须通过改革创造制度条件才能推行PPP模式，因而制度激励作用在推行PPP方面起到了至关重要的作用。制度抑制则提供了严格、系统化的规则约束，包括一系列秩序规则、行为道德、伦理规范，能够对PPP利益相关主体行为产生结构性制约影响。强制性权力为制度变迁提供了内在动力，作为国家权力的拥有者，政府利用制度抑制矫正PPP模式中的规范失衡现象。政府通过制度变迁实现制度从均衡到不均衡再到均衡的循环往复，是对构成制度框架的规则、准则和实施组合的边际调整。本文认为，对于PPP项目二元治理结构，制度治理在二元治理所提供的危机治理作用中提供了激励和抑制两方面的调节，使契约治理与关系治理在不同制度治理偏好上实现不同的治理水平。
综合以上分析，确立PPP项目协议争议治理层面结构及其关联机制，如图2所示。
6. 研究结论与启示
根据本研究的访谈问题归纳、整理、提炼的深度，能够分析当前中国情境下PPP项目协议争议治理层面结构及关联机制问题。PPP项目的优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果——政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。在激励制度导向下，国内PPP项目快速发展，PPP项目已经在国内已经形成了相当程度的规模，在一定程度上极大地促进了市场模式转型。但是当前很多国内入库的PPP项目未能进入实质性阶段，证实PPP模式快速发展过程中产生了一些风险失控现象和冲突问题，形成了PPP项目危机。2017年底至2018年上半年，财政部当前制定的一系列制度抑制措施，有效地指出了乱象，划出了红线，重申了规矩。上述中国PPP经济实践中，反映出当前国内PPP模式运行过程中的一些显著表现和需要应对的问题，需要在改革中继续摸索适应中国PPP模式发展的治理机制。
首先，关系治理、契约治理和危机治理三者有各自的治理溯源。PPP项目主体关系的非优表现包括交易频率低、资产专属性强、交易不确定，使关系契约在非优状态下履行，这是进行关系治理的根本出发点。项目参与主体为了能够获取尽可能最优的正式契约并形成良好的声誉机制、选择机制和履约绩效机制，必须在事前进行良好的契约激励，同时在履约阶段项目主体有意愿继续进行以风险分担机制、问责机制、偶然性收益激励为核心的契约治理，以使项目保持良好的运行状态，这些是进行契约治理的根本出发点。契约不完全的表现是复杂世界不可预知、计划难以完全描述、第三方认知的不确定性，契约不完全可能引发项目目标不一致继而引发项目危机，这是进行危机治理的根本出发点。
Figure 2. Protocol dispute governance mechanism model
图2. 协议争议治理机制模型
第二，关系治理、契约治理和危机治理存在很强的内部关联关系。契约治理主张进行最优条款设计，建立良好的声誉机制和选择机制，规范履约绩效机制，这些都会弱化契约的不完全性。契约不完全决定了不可能签订完全的PPP项目契约，依靠正式契约文本无法实现对PPP项目的完全治理，进而体现了关系契约的重要性。利用关系治理降低项目主体之间的不信任感以及契约的资产专属性，从而大幅度降低交易成本。关系治理与契约治理所组成的二元治理是当前进行项目治理的主流思想。但在现有中国社会经济情境下，进行关系治理和契约治理的同时，还必须重视项目危机的针对性解决，这强调了危机治理的作用。要做好危机治理(形成合理的冲突控制机制、危机管理机制和谈判机制)，既要重视和发挥关系治理对危机治理的正向影响(建立和维系稳固的信任机制、沟通机制、权力制约机制和不确定性处理机制)，也要重视和发挥契约治理对危机治理的正向影响(在PPP项目运行中对风险分担、问责以及报酬进行进一步确定和动态调整)。现有研究已经证实了关系治理与契约治理是相互促进的互补关系 [17]，本研究进一步研究证实，关系治理和契约治理分别对危机治理产生促进的驱动作用，三种治理在共同作用下有利于当前中国社会经济情境下PPP项目绩效的提高。
第三，制度治理在关系治理和契约治理对PPP项目危机治理的关联作用中起到重要调节作用。研究PPP模式的危机发生机制并采取相应措施化解、减少冲突是PPP项目治理的关键和长久难题。通过观察中国PPP项目经济实践，在当前关系治理和契约治理的二元治理作用下，仍然出现了大量不能控制的PPP项目危机问题。如何调整二元治理结构、进一步提高危机治理绩效和项目运行绩效，是当前中国社会经济情境下发展PPP模式的关键治理节点。在理想制度条件下，最合理的PPP运行方案能够认可项目利益主体自身效用最大化在项目运行过程中的隐性影响。此时各方主体能够合理预见到项目生命周期内可能出现的各种结果，或者最大可能地明确规定未来所有状态下各方主体的责任。此外，制度治理也能够降低利益相关方对违约事件施加惩罚的成本，促进自我履约行为，从而降低了利益相关主体之间爆发冲突的可能性。制度治理意图使利益相关方在尚未缔约时就将利益捆绑起来，使各方主体共同追求最大化收益，得到帕累托最优产出，进而实现良好的项目实施机制。当前对于制度治理的研究，在激励和抑制两个角度上更偏向于激励角度 [22]，少数学者对制度抑制进行了论述 [25]，更多地是侧重于国家治理能力研究 [23] [24]。对于制度安排，很多学者致力于研究最优的制度激励体系及其尽可能完全的制度构建 [32]。通过当前中国情境下PPP项目经济实践，通过项目执行前一系列制度激励所获得的相对理想的制度环境和相对完全的契约确实能够具备良好的均衡性和相容性，能够在较精准的项目运行方案等文件中实现尽可能包容的利益关系。但从当前中国社会经济现实来看，制度激励与制度抑制虽然同属于治理治理范畴，但在调节契约治理和关系治理上拥有不同的作用力度。制度治理在激励和抑制两种调节作用下PPP项目协议争议二元治理的作用强度和关系有待于后续研究。
最后，根据本研究半结构化深度访谈对象及访谈问题的广度，本文研究者认为危机治理层面结构及管理机制不仅适用于当前国内情境下的PPP项目，也适用于其他项目型组织的内部治理问题和组织间项目交易治理问题。可进一步围绕本文通过扎根理论所得出的范畴进行研究。一是在交易成本作用下项目主体非最优关系契约状态与项目危机的关系，激励作用下的项目最优条件履行与项目协议争议的关系，二者可以作为进行交易成本、契约治理与项目危机关系研究的基本假设。二是协议争议治理在近年来国内PPP项目因多主体参与特性而频发项目冲突的条件下对项目危机开展针对性治理的要求体现。关系治理和契约治理是危机治理重要的支撑，而在二元治理研究方面，当前研究多集中于关系治理与契约治理之间的关系，有必要进一步探讨关系治理、契约治理与危机治理三者的交互关系，该领域是较新的研究视角。三是关系治理、契约治理与危机治理均能够降低履约成本，在分别作用和共同作用下对项目绩效改善有显著的影响，进一步对三种治理交互作用下的项目绩效改善条件和作用机理进行研究有一定的意义。
参考文献