1. 引言
1.1. 研究背景和意义
1.1.1. 研究背景
随着我国经济的快速发展，中小型商业银行规模和市场份额都在不断扩大。近年来，在宏观经济发展速度整体放缓、供给侧结构性改革的背景下，在金融严监管、防范化解系统性金融风险的大趋势下，中小商业银行的短板、经营压力和风险持续暴露。
早在《金融业“十三五”现代金融体系规划》中明确提出，要健全市场化的金融机构退出机制，及时关停资不抵债或者危机严重的金融机构并退出市场，才能有效地预防和化解金融风险的问题。此后《金融稳定法》《企业破产法修订草案》《中华人民共和国银行业监督管理法》等相继出台，问题金融机构处置成为焦点[1]。
1.1.2. 研究意义
包商银行暴露出我国中小商业银行普遍存在的吸储能力低、内控能力差、严重依赖同业等问题，折射出了我国不良的金融生态系统。此次对于包商银行的处置，是我国金融供给侧改革取得实质性进展的重要体现，旨在破解金融领域资金“脱实向虚”的问题，让金融更好地回归实体经济、更好地服务实体经济。
包商银行是第一家被行政接管、第一家通过司法程序实现破产清算的商业银行，而且在包商银行整个处置过程中，首次使用存款保险基金、首次全额减记国内二级资本债，整个处置过程为今后处置问题银行提供了新思路和经验教训，对完善我国问题银行的处置具有积极意义。
1.2. 关于问题银行处置方式的国际经验和国内现状
1.2.1. 问题银行处置方式的国际经验
1) 美国
美国颁布了包括《格拉斯–斯蒂格尔法》《联邦存款保险法》《联邦存款保险公司促进法案》以及《多德–弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》在内的一系列法律法规，形成了以联邦存款保险公司(FDIC)为核心的处置银行的法律体系。
在美国，对于问题银行处置具有明确的触发标准，一旦银行资本充足率低于2%且持续90天，FDIC便可对其进行监管；具有明确的清偿顺序，即从存款人、债权人再到股权人；具有明确的处置主体规定以及权责区分，主体包括FDIC、联邦储备银行、联邦货币监理署、各州政府管理机构以及美联储、财政部，美联储将识别为“缺乏偿付性”的问题银行交由FDIC等处置，而对判断为“缺乏流动性”的问题银行进行救助。
美国对于陷入困境的问题银行的处置方式主要包括收购与承接、清算并偿付以及公共资金救助等[2]。FDIC接管被金融监管机构关闭的问题银行，并在随后的资产处置和清偿过程中，遵循“处置成本最小化”原则，选择由健康银行监管或者挽救的方式；在判断银行破产可能引发系统性风险的情况下，FDIC则根据“系统性风险除外”原则进行挽救；公共资金在问题银行处置过程中起到“兜底”作用，遵循“成本可回收”原则，评估问题银行破产对银行业及其他行业的潜在风险并决定是否救助。
美国有关问题银行处置的法律规定操作性强，而且相关实践丰富，已经形成了较为成熟的处置模式。
2) 欧盟
2014年，欧盟创建了银行单一处置机制(SRM)，并发布了《银行恢复与处置指令》，对于问题银行的处置程序、处置方案、政策工具等作出了实质性的规定，并规定了单一处置理事会参与处置过程中的权利和义务。为有效行使其处置权力，在欧盟层级建立了单一处置基金，目的是为破产金融机构的重组提供资金，该基金由具有法人地位的单一处置理事会管理。
欧盟处理问题银行的政策手段有恢复与处置计划和早期干预措施。如果早期干预和恢复计划无法让银行回到正轨，则在处置性评估后，可以使用营业让与、过渡银行、资产剥离和自救等手段进入处置程序[3]。
作为高度一体化的经济集团，欧盟的重心在于为处置问题银行制定统一的规则和程序。SRM的核心是强调机构自救，强调事前监督和内部纾困，而不是依赖公共救助来弥补银行损失。
3) 日本
日本制定了《存款保险法》《存款保险法改进法案》《金融再生关联法案》等相关法律，构成了处置问题银行的基本法律框架。同时，落实存款保险制度，进一步修订完善相关法律规定，建立了以日本存款保险公司(DICJ)为中心的问题金融机构的处理机制，并从实体层面上确认了其在处理问题银行中的地位与角色。
日本金融厅，财务省，中央银行，存款保险公司，地方政府等相关部门都是参与问题银行处置的主体，呈现出多元化的特点。处置过程中注重市场机制作用的发挥，针对问题银行的特殊性采取多种处置措施化解风险，其中主要包括由日本银行作为最后贷款人进行注资；存款保险机构承接问题银行的不良资产，并为后续承接并购提供资金援助；存款保险机构承担问题银行的管理人的角色，并偿还本金和利息等。
日本在处置问题银行时，以最小化费用和最小风险为基础，注重对于存款人和相关者的利益保障[4]。
1.2.2. 关于问题银行处置方式的国内现状
我国处置问题银行的法律规定主要有《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国企业破产法》《金融机构撤销条例》《存款保险条例》等，伴随着我国金融体制改革和经济金融发展的不断深入，关于研究问题银行处置的相关法律制度的建设已经成为重要课题。我国有关问题银行处置的相关法律见表1。
Table 1. China’s relevant laws on the disposal of troubled banks
表1. 我国有关问题银行处置的相关法律
名称 |
具体内容 |
《中华人民共和国商业银行法》 |
第六十四条 商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。 |
《银行业监督管理办法》 |
第十三条 银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府、各级有关部门应当予以配合和协助。 |
《中华人民共和国企业破产法》 |
第一百三十四条 商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。 |
《存款保险条例》 |
第七条 存款保险基金管理机构履行下列职责(六)依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施。 |
目前，监管主体或实际参与问题银行处置的主体呈现多元化的特点，人民银行、银保监会、存款保险基金管理机构都有责任参与问题银行处置，地方政府和各级有关部门也具有配合协作的义务。
我国对于问题银行的处置方式多采用一事一议的形式，主要有如下几种典型模式，一是针对资产质量严重恶化，且认定无法生存的问题银行，采用破产清算的方式，如海南发展银行；二是针对资不抵债且无法自我拯救的问题银行，采用监管部门行政接管的方式，如包商银行；三是针对区域性小型、高风险的问题银行，采用新设重组的方式，如攀枝花商业银行和凉山银行；四是针对中小型问题银行，采用由风控、资金能力强的大中银行兼并的方式，如锦州银行；五是针对大中问题银行，采用引进战略投资者重组的方式，如恒丰银行。
综上所述，关于问题银行的处置，我国在政府行政参与的同时，正在逐步向市场化的处置方式过渡。
1.2.3. 小结
第一，相对成熟的国家经过长期的演变和探索，逐步形成了一套完备的处置问题银行的法律体系，包括具体的触发机制、参与主体、权责分工、具体操作方式等，具有较强的可执行性和可评价性。
第二，各国对存款保险制度在金融领域的重要性认识不断提高，在法律上和实际操作中，肯定了存款保险机构在问题银行处置过程中的主导作用，丰富了存款保险机构的处置工具，拓展了其对于问题银行处置的权限。
第三，处置问题银行的基本趋势是以市场化手段为主，同时吸收公共资金参与其中。金融行业本身与实体经济紧密相连，在维护严肃金融秩序、防范金融风险的同时，着力避免引发系统性风险和社会动荡，仍然是各方努力的方向。
2. 包商银行案例介绍
2.1. 案例介绍
1998年，包商银行股份有限公司(包商银行)成立，是内蒙古自治区内最早成立的股份制商业银行，经过几年来的发展，已经成为金融改革与创新的先行者和主力军，目前正在从一家区域性地方商业银行向全国性股份制商业银行转型，并启动了上市计划。
人民银行、银保监会在2019年5月24日宣布，由于包商银行存在着重大的信用风险，即明天集团非法占用了包商银行的巨额资金并形成不良贷款，因此，为了维护包商银行有关存款人和相关客户的合法利益，政府决定接管包商银行。
2020年11月，认定包商银行已经严重资不抵债、无法履行清偿义务，接管组代表包商银行向银保监会申请破产并获得许可，进入破产程序。2021年2月7日，北京一中院判定包商银行破产，包商银行风险处置工作到此基本结束。
2.2. 原因以及表现
由于种种原因，包商银行并没有公布2017年、2018年的企业年报，因此包商银行的企业数据只更新到2017年第三季度；同时包商银行在2019年被接管以后，接管期间的相关数据并没有对外公布。所以，本文选用2017年第三季度以前已经公开的数据，从包商银行的信用风险、流动性风险、操作风险等表现情况对产生信用危机的原因进行分析，特在此说明。
2.2.1. 信用风险
信用风险，是指交易对手不能完成交易的风险，也是银行主要面临的风险之一。
包商银行前十大股东均为明天系的壳公司，明天系以此实现了对于包商银行89.27%的股份的占有，同时明天系还向包商银行借了347笔贷款，共获得了1560亿元的信贷资金，而这些信贷资金最终都被拖欠，这也是导致包商银行出现严重信用危机的最直接原因。
资本充足率是衡量商业银行运营状况的一个重要指标[5]。对系统性和非系统性银行，我国规定的资本充足率最低要求为不得超过11.5%和10.5%。包商银行在2016年的资本充足率为11.69%，处于监管红线边缘；到了2017年，包商银行的资本充足率仅为9.3019%，处于监管标准以下(见表2)。基于此，这直接反映出包商银行在资本充足上出现了问题，加之有明天系的大量借款无法支付，包商银行资本充足率的下行趋势不断恶化。
Table 2. Capital adequacy ratio
表2. 资本充足率
时间 |
包商银行：资本充足率(%) |
2014 |
11.19 |
2015 |
12.22 |
2016 |
11.69 |
2017 |
9.30 |
二级资本是商业银行资本中除去核心资本以外的资本，它反映了银行的资本充足性。包商银行是非上市商业银行，不能通过股权融资进行资本补充，发行二级资本债就是包商银行补充资本、满足监管要求的一种重要手段，包商银行在2015年发行了65亿元的二级资本债，从侧面反映出，包商银行自2015年以来可能就面临着资本补充的压力。
2.2.2. 流动性风险
信用风险背后的流动性风险是不容忽视的，银行资产负债结构严重失衡是引发流动性风险的根源。流动性风险是指商业银行无法应对资产增长或无法支付到期债务的风险。
Table 3. Loan-deposit ratio
表3. 存贷比
时间 |
包商银行：存贷比(%) |
行业：存贷比(%) |
2014 |
55.92 |
65.09 |
2015 |
68.56 |
67.24 |
2016 |
80.82 |
67.61 |
贷存比是指银行贷款总额占总存款额的比率[6]。从风险的角度来看，高贷存比会使银行难以应付日常的现金开支和正常的经营活动，因此，为确保信贷资金安全运行，商业银行需要对自身的信贷资产进行合理控制。包商银行在2016年时的贷存比为80.82%，而行业贷存比仅为67.61% (见表3)。反映出包商银行面临高流动性风险。
应收账款占包商银行的资产的很大一部分，同时其投资规模迅速扩大，而应收账款投资是一项风险投资，这就意味着包商银行的资产风险较高[7]。从企业年报来看(见表4)，包商银行的应收账款主要投资于金融理财产品，且大部分是由贷款资产转化而来，规模较大的非标资产致使包商银行的流动性风险更加集中，一旦发生突发事件，很容易引发挤兑，抗风险能力弱。
Table 4. Accounts receivable investments
表4. 应收账款类投资
时间 |
应收账款类投资(亿元) |
应收账款类投资占比(%) |
2014 |
991 |
31.7 |
2015 |
1056 |
29.9 |
2016 |
1221 |
28.3 |
2017.3 |
1150 |
23.6 |
2017.6 |
1380 |
25.2 |
2017.9 |
1532 |
26.6 |
此外，包商银行的同业负债水平较高，严重依赖同业负债来维持其流动性。2016年以来，包商银行拥有占总负债40%以上的同业债务，而监管规定，同业债务比例不得超过1/3，包商银行已经不满足监管的要求，意味着包商银行的负债稳定性差。由于资产端投资回收期限长，而负债端包商银行又过度依赖短期同业市场，在同业市场上激进扩张，加大了包商银行期限错配的风险，仅2019年全年，包商银行就将面临559亿元的同业存单密集到期，流动性压力巨大(见表5)。
Table 5. Interbank liability
表5. 同业负债
时间 |
总负债(亿元) |
同业负债(亿元) |
同业负债占比(%) |
2016 |
4018 |
1680 |
41.81 |
2017.3 |
4558 |
2266 |
49.71 |
2017.6 |
5150 |
2627 |
51.01 |
2017.9 |
5437 |
2868 |
52.75 |
2.2.3. 操作风险
操作风险是指由于内部操作、人员、系统或外部因素造成损失的风险。
包商银行内部违规发放贷款、信用资金使用不到位事件时有发生，增加了违约和欺诈风险，导致大量不良贷款在包商银行出现，致使包商银行的不良贷款率逐年上升。考虑到除受宏观经济低迷的影响外，包商银行前十大贷款客户中有一半以上还款能力疲软、信用状况堪忧，这也使得包商银行的不良贷款率持续上升，2017年包商银行的不良贷款率已达到3.25%，远高于同业平均水平1.5% (见表6)。这不仅影响了包商银行的盈利能力，也限制了其放贷能力，加之与违规操作的恶性循环，极大地影响了包商银行正常的经营运转。
Table 6. Non-performing loan ratio
表6. 不良贷款率
时间 |
包商银行：不良贷款率(%) |
2014 |
1.37 |
2015 |
1.41 |
2016 |
1.68 |
2017 |
3.25 |
从内部监管的角度来看，表面上看包商银行内部监督组织架构完整、各项规章制度完备，但实际上，股东大会是由大股东控制的，董事会虚有其表，公司党委、纪委的监督作用薄弱；管理层与明天系内外勾结，里应外合对包商银行的资金恶意骗取。内部制度不健全、风险管理意识淡薄、风险评估体系的缺失以及缺少有效的制衡机制是造成包商银行出现诸多违规事件的原因。另外，外部监管严重缺失使得包商银行的风险不断加剧、扩大，在《金融控股公司监督管理实行办法》颁布以前，我国金融控股公司的监管主体以及监管措施存在缺陷，使得明天集团占用包商银行资金有了可乘之机；同时根据调查显示，内蒙古银监局部分监管者受贿超7亿元，监管全方位失守，存在严重监督主体玩忽职守、收受贿赂等问题。
3. 包商银行处置方式
对包商银行采用行政接管的处置方式，采用“新设一家银行收购承接业务 + 包商银行破产清算”的处置方案，具体为：在行政接管阶段，新设一家银行，以市场评估价格收购承接包商银行的资产和负债；而对于没有受到保障的债权和股东权益仍留在包商银行，待进入司法阶段后破产清算。
整个风险处置过程，最大程度地保障了存款人和其他客户的合法权益，对于维护社会安定、恢复市场秩序、加强金融法律制度建设具有十分重要的意义。
3.1. 行政接管
3.1.1. 行政接管
行政接管是指行政机关以帮助被接管机构恢复正常经营能力为目的，进行具有行政性、有限强制性、非处分性和临时性特质的接收和管理。针对问题金融机构采取行政接管的救助方式，我国在证券、保险等行业都有所实践并且取得了实质的效果。例如，2004年，证监会和深圳市政府联合接管南方证券，人民银行提供80亿元再贷款偿付保证金，最终重组为中投证券；2007年，银保监会宣布保险保障基金接管新华人寿并收购其38.815%股权，并最终转让给中央汇金公司。
包商银行是一家典型的民营城商行，由于持有其89%股权的大股东明天集团的全面崩溃，包商银行的问题受到各界广泛关注。明天系占用了大量的资金且全部无法支付，导致包商银行的资金被掏空，周转不灵，造成了严重的信用危机。从启动调查到公告，经两年时间，2019年5月24日，包商银行被认定触发了《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》中“已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益”的接管条件，由人民银行和银保监会联合接管。由此包商银行成为我国首家被监管机构行政接管的商业银行。
在全国范围内，包商银行的规模并不大，拥有类似规模的中小银行数百家，但包商银行各类存款总额超过2000亿元、客户超过500万人，如果金融监管机构对其放任不管，任其继续发展下去，极容易引发挤兑风潮，对社会的影响是非常大的。此外，由于金融机构自身的流动性、敏感性和关联性，一旦其中一家银行发生异样，将影响整个银行业以及其他行业，形成连锁反应，严重危及社会稳定。出于“维稳”的考虑，金融监管机构决定采取行政接管的方式来处置包商银行。
3.1.2. “接管 + 托管”模式
自接管日起，人民银行、银保监会和有关方面组成接管组，充分行使包商银行的经营管理权，人民银行的介入也从侧面反映了包商银行面临的信用风险是比较严峻的，整个处置过程中需要一定的流动性支持。任命周学东、李国荣为接管组组长、副组长。周学东在此之前是金融稳定局局长，金融稳定局是人民银行的下属机构，从事防范和化解金融风险、参与金融风险处置的工作；而李国荣是银保监会四川监管局副局长，在2018年曾参与安邦保险集团下控股的成都农商行的风险监测工作，具有城商行在行政接管背景下风险防控的工作经验，而此次包商银行与成都农商行均为区域性商业银行，也存在过度依赖同业等共性问题。此次接管采用联合接管的方式，并且指派了具有丰富的风险处置经验的专业人士组成接管组，显示了接管的重要性和难度，也表明了对于处置包商银行的重视与信心。
此外，本次处置采用“接管 + 托管”的模式，在接管的同时引入建设银行作为托管机构，建设银行按照托管协议协助接管组展开工作。通过这种方式，接管组从经营权层面对于问题银行进行风险化解，赋予问题银行以国家信用，而托管机构则从专业角度进行具体的业务经营和人员管理，实现问题银行的“软着陆”，降低对社会和债权人的冲击。建设银行是国有大型银行，具有人员储备、组织动员等优势，具有有序的、分层的全面托管的能力。建行托管组组长为行长刘桂平，具体托管业务由副行长、首席风险官廖林负责，廖林的工作经验主要集中在风险管控领域，在风控方面拥有丰富的经验。从托管组和接管组的主要组成人员上看，处置问题银行的关键就是控制和防范风险外溢。
3.1.3. 资金偿付
接管的根本目的是保护存款人和其他客户的合法权利和权益，最直接的体现就是对于存款和负债的偿付。值得注意的是，如果直接对包商银行进行破产清偿，按照《存款保险条例》的规定，偿付限额最高为50万元。在行政接管方式下，考虑到减少债权人损失、保护存款人和相关客户的利益，最终选择使用公共资金“有限兜底”的方式。鉴于包商银行和存款保险基金本身的资金不足以保证这次的资金偿还，而包商银行规模庞大，对整个体系也有很大的系统性影响，所以采取了使用金融稳定再贷款的策略。
在包商银行兑付过程中，首次动用存款保险基金，并由人民银行提供800多亿元的再贷款，对个人业务以及5000万元(含)的对公存款和同业负债本息全额保障；而5000万元以上的对公存款和同业负债则与债权人协商沟通，按照如表7所示的不同比例进行兑付，满足了平均兑付率不低于90%的效果。
Table 7. Interbank claims repayment program
表7. 同业债权偿付方案
同业偿付金额 |
兑付 |
5000万元到1亿元 |
保障本金 |
1亿元到20亿元 |
不低于90%的本金 |
20亿元到50亿元 |
不低于80%的本金 |
50亿元以上 |
不低于70%的本金 |
3.2. 收购承接
接管组原本想引进战略投资者对包商银行进行重组，但是包商银行的亏损巨大，没有一个战略投资者愿意在没有政府资金的情况下参加包商银行的重组。最终，接管组决定采取收购承接方式——由一家健康银行收购承接问题银行的全部或部分资产负债。具体操作是：存款保险基金管理公司牵头在内蒙古自治区内组建蒙商银行，收购承接包商银行在内蒙古自治区内的资产、负债以及业务；而自治区外的4家分行的资产负债以及业务则将其出售给徽商银行。
3.2.1. 成立存款保险基金公司
《存款保险条例》规定可以使用存款保险基金“为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或资金支持，以促成收购或者承担”，但在实际操作中，缺少实体机构。
在包商银行被接管的当日，由存款保险基金出资100亿元，成立存款保险基金管理公司，但该公司并不是存款保险基金的独立管理机构，而只是为了处置包商银行而设立的一个特殊目的的机构(SPV)，存款保险基金借助存款保险基金管理公司实现以市场化、公开化的方式注入包商银行之中，在此，存款保险基金管理公司承担的是收购承接包商银行的“健康银行”的作用。
3.2.2. 存款保险基金的使用
存款保险基金主导设立蒙商银行并入股。蒙商银行的注册资本金为200亿元，其中的66亿元由存款保险基金出资，以存款保险基金管理公司作为法人实体持股27.5%，并将阶段性持有三到五年，待股权结构稳定后适时退出。存款保险基金目前由人民银行下属的金融稳定局暂存，存款保险基金入股蒙商事实上是从资金和国家信用方面为蒙商银行提供支持、担保，确保蒙商银行所承收的原包商银行的业务正常进行，避免存款人和相关客户利益受损。如表8所示，从股权结构上看，原来的包商银行由明天系持股89%，而新成立的蒙商银行则不同，它是一家地方国有资产控股的商业银行，由存款保险基金管理公司、内蒙古自治区财政厅、包头市财政以及国有企业持有80%的股权，从股权关系上完全厘清与包商银行的关系。
Table 8. Top 10 shareholders of Monash Bank
表8. 蒙商银行前十大股东
股东名称 |
持股数(万股) |
持股比例(%) |
存款保险基金管理有限公司 |
550000.00 |
27.50 |
内蒙古自治区财政厅 |
333333.33 |
16.67 |
徽商银行股份有限公司 |
300000.00 |
15.00 |
内蒙古电力(集团)有限责任公司 |
166666.67 |
8.33 |
内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司 |
166666.67 |
8.33 |
包头稀土高新技术产业开发区管理委员会 |
100000.00 |
5.00 |
建信金融资产投资有限公司 |
100000.00 |
5.00 |
内蒙古公路交通投资发展有限公司 |
100000.00 |
5.00 |
内蒙古金融资产管理有限公司 |
100000.00 |
5.00 |
包头市财政局 |
41666.67 |
2.08 |
中国北方稀土(集团)高科技股份有限公司 |
41666.67 |
2.08 |
作为包商银行的同业债权人，徽商银行如果按照公布的处置方案进行偿付，将损失近60亿元，徽商银行为减少损失，选择通过债权转股权和债权转资产的方式收购承接了包商银行在内蒙古自治区外分行的资产负债及相关业务，其中36亿元的债权转为蒙商银行的股权，而剩下的24亿元用于收购包商银行分行的部分资产。如此一来，不仅减少了徽商银行的损失，也使徽商银行获得了丰富的业务资源，使其跨省分行的数量增至5家，竞争力得到进一步提升。此次承接收购中，包商银行的账面价值1409亿元，资产净值912亿元，分行资产价值153亿元，而徽商银行承接负债与收购净资产之间的轧差再扣除业务价值后仍有344亿元的缺口，这部分则由存款保险基金弥补。此外，人民银行还助力徽商银行引入建设银行作为战略投资者，发挥其技术上和管理上的优势，以保证新银行的健康发展。
存款保险基金管理公司还以市场价格收购了“明天系”的不良资产1500亿元，彻底完成了包商银行的不良资产的处置，为下一步的破产清算扫清了障碍。
3.3. 破产清算
1998年海南发展银行是通过行政清理的方式退出市场的，并没有经过司法破产程序，从法律意义上看，海南发展银行的金融机构的主体依然存在，并没有完成破产，只是停业。因此，从严格来讲，包商银行是我国历史上第一家真正意义上的银行破产案例。
截至2020年10月31日，包商银行总资产额为4.47亿元，总负债额为2059.62亿元，净资产为-2055.16亿元，已经严重资不抵债且不具备清偿能力；另外，在破产清算申请前，包商银行已经没有停止生产经营，完成了资产、负债、人员以及业务的分割转移，前期准备工作已经到位。
2021年2月7日，北京市第一中级人民法院根据《中华人民共和国企业破产法》以及《中华人民共和国商业银行法》的相关规定，最终判决裁定包商银行破产。
4. 总结
4.1. 回顾包商银行处置过程
包商银行处置过程如图1所示。
Figure 1. Baoshang Bank disposal process
图1. 包商银行处置过程
4.2. 评价包商银行的处置过程
整个处置过程基本实现了对市场损害小、对资产价值破坏小、处置效率高、社会影响小的目标。在创新问题银行市场化处置方式的同时释放了打破刚兑的信号，对于维护金融体系稳定和严肃金融市场秩序具有积极意义；但同时，整个处置过程中存在处置时机选择、行政参与等方面的不足需要改进。
4.2.1. 创新了问题银行市场化处置方式
包商银行是第一家采用行政接管方式处置的问题银行，在整个接管过程中，由人民银行、银保监会联合接管并托管于大型国有银行——建设银行，赋予包商银行国家信用，避免了金融市场恐慌和混乱；同时由存款保险基金和人民银行再贷款对存款和负债进行偿付担保，从事实上保障了存款人和相关客户的合法权益。
除此之外，包商银行是自存款保险制度成立以来，首次采用收购承接这一市场化的方式处置的问题银行，采用了市场化、法制化的手段化解风险，由存款保险基金注资或入股促成包商银行原大额债权人徽商银行和新设蒙商银行承接包商银行业务，创新了并购模式，同时存款保险基金出资收购明天系的大额不良资产实现不良资产的剥离，最大程度地避免了风险的外溢。
4.2.2. 释放出了打破刚兑的信号
一直以来，由于我国金融机构普遍拥有政府背景，拥有国家信用，且金融机业务构涉及面广、相互间往来错综复杂，而同业业务又具有期限短、对手资质高、风险权重低、牵一发而动全身的特质，因而，市场普遍存在“牌照信仰”和“规模信仰”，认为银行同业业务都会得到刚性兑付，使得资本补充渠道有限的中小银行存在过度依赖同业业务的问题。然而，刚性兑付下容易引发系统性风险，而防范系统性风险又是金融监管的重点之一。刚性兑付下引发系统性风险传导路径如图2所示。
Figure 2. Systemic risk transmission path is triggered by rigid payment
图2. 刚性兑付下引发系统性风险传导路径
包商银行处置过程中，对于同业债权采取折价处置政策，分阶段对于同业债权进行有限偿付，并且对于5000万元以上的公司存款和同业负债不进行担保。该政策一经公布并实施，中小银行同业存单的发行量急速下降，5月27日那一周的发行量仅为5月前三周发行量的21%，规模迅速下降。包商银行事件对于整个同业市场来说是一个警示，动摇了所谓的刚兑信用，对于中小银行同业业务过激、忽视风险等激进经营模式具有一定的打击作用，有望重塑银行同业业务生态秩序，使金融可以更好地服务实体经济。
4.2.3. 处置时机选择
截至2017年第三季度末，包商银行的资本充足率已经无法满足监管要求，并且包商银行以股权变动、引入战略投资者等为缘由没有公布其2017年和2018年的企业年报，最终在2019年被判定触发接管条件。在2017到2019这两年间，包商银行自身通过收缩资产规模、明天集团也采取变卖信托保险以及其他金融公司等办法旨在自救融资来防范挤兑，但效果均不理想。如果存款保险基金能够在此期间或更早发挥其早期纠正功能，及时纠正明天系集团对于包商银行资金的非法占用，可能包商银行最终不会走向破产清算。
除此之外，由于包商银行触发“已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益”的接管条件，金融监管机构才对其采取行政接管方式以化解风险，但这样以定性角度规定的执行标准，可能延误监管机构的介入时机。尽管从处置效果上看，在保障存款人和其他客户利益的同时，并没有引发严重的金融动荡，但此次处置历时600多天、花费超千亿元存款保险基金，处置成本和代价还是巨大的。
4.2.4. 行政参与
此次处置过程从清产核资、收购承接到破产清算都充分体现了市场化因素对于问题银行处置的积极效果，但从整个过程来看，还是由行政主导的。
一方面，接管过程实际上是赋予包商银行国家信用，由国家承担担保人的角色，由人民银行提供特殊贷款以弥补存款保险基金的资金不足，为市场注入流动性，从而化解包商银行资不抵债的情况，如此做法使得人民银行由“最后贷款人”变为“第一贷款人”[8]，会加剧道德风险。另一方面，行政参与也表现在整个处置机制都是临时性的，基本上是一事一议，如此可能引起处置过程中的不当行为，在包商银行处置过程中，其接管组相关人员就利用职务之便谋取私利，社会影响严重。
4.3. 建议
4.3.1. 健全配套的问题银行处置的机制体制
一方面，是完善“早期纠正”机制，《存款保险条例》赋予存款保险基金管理机构“早期纠正”职能，同时在《商业银行法(修改建议稿)》中对于“早期纠正”机制也进行了详细规定，银行业监督管理机构和存款保险基金管理机构都有权进行早期介入，完善该机制拥有充分的法律依据和现实需求。此外，引入“早期纠正”机制可以有效节约处置成本，我国台湾地区在引入该体系后，自1992年到2005年，资本良好银行率从93.99%增长至99.71%，资本严重不足的银行数由236家降至只有1家，效果十分显著。
另一方面，是明确问题银行处置的触发标准，采用原有的“可能或已经引发信用危机”等定性标准，主观性强，缺乏操作性，很容易错过最佳干预时机。建议可以采用宏观经济指标以及微观监管指标定期对中小银行进行考核，可以借鉴美国“资本充足率在2%以下且持续90天”的规定，制定类似的执行性强的触发红线；但同时也不能完全量化整个处置过程，要充分考虑到在合规的指标下内部治理问题、外部事件冲击等潜在影响银行经营的因素，不要等一切都反映在数据指标后才采取行动。
4.3.2. 构建标准化的问题银行处置模式
从国际经验上看，由存款保险基金管理机构作为问题银行的处置核心是大多数国家的选择，且我国在《存款保险制度实施方案》中指出“存款保险基金暂归人民银行，在存款保险基金累积充分且条件成熟时，可设立独立机构履行职能”。当前，由于我国仅有近千亿元的存款保险基金，无法应对140万亿元的存款规模，且2015年才建立的存款保险制度还不够完善，成立存款保险基金独立管理机构来担任问题银行处置核心的角色是不现实的；此外，我国市场化的金融体系还在建立和巩固的过程中，行政介入问题银行处置能够集中力量高效保证问题银行退出市场，对于稳定市场、维护金融体系信用的积极意义在当前是无法替代的。
由此，建议可以由存款保险基金独立管理机构从市场角度、由监管机构及各级部门从行政角度，双管齐下从两条路径同时参与问题银行处置，构建标准化的处置模式，在存款保险基金累积规模以及相关条件成熟后，再建立以存款保险基金为核心的处置机制。这样一来，既可以发挥存款保险独立机构作为公司对于整个处置成本的把控，又可以满足政府对于“维稳”这一处置目的的要求。