1. 研究背景

随着全球信息化的深入发展，国家顺应这一趋势，并结合我国农业实际情况，作出了实施数字乡村战略的重大决策部署。对于数字乡村建设，党中央从十八大开始就极为重视，出台了很多相关的政策和制度。在《数字乡村发展战略纲要》[1]中，明确阐述了在农业农村经济社会发展过程中，伴随着农民现代信息技能的不断提高，伴随着农业农村现代化发展和转型的自然进程，数字乡村伴随着网络化、信息化、数字化的应用而发展。2021年7月，中央网信办、农村部、工信部等多部门联合制定了《数字乡村建设指南1.0》[2]，规划了数字乡村建设的具体应用场景，构建了长远发展框架，明确了数字乡村建设的总体思路和工作思路，并将“乡村数字化治理”作为建设重点。此外，十八大以来历年中央一号文件均以数字乡村为核心内容，明确强调“建设智慧城市和数字乡村”，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》[3]等中央政策。以上种种表明，推动乡村治理全面转型升级，推动公共服务深入落实，数字乡村同时也是数字中国与乡村振兴战略的交汇点。在当前时代，数字化技术提供了坚实的技术支撑和数字化时代乡村振兴的平台保障，是一种全新的生产要素和治理工具。借助数字技术这一载体建设数字乡村，有效地有助于实现农业生产智能化的全面推进，有利于农村流通高效化的逐步实现，有助于社会治理精准化的深入发展，有益于生活形态智慧化的快速形成，有益于文化观念现代化的稳步提升。通过充分运用信息化手段，优化资源配置，破解基层治理难题，提升基层治理效能和质量，围绕基层数字化治理实践场景的运行规律和机制，探讨基层如何构建齐抓共管、高效有序的基层治理格局[4]-[6]。

2. 理论基础：新公共管理理论

新公共管理理论以公共选择的假设和观点为基础，认为人类行为受利益驱动，致使新公共管理呈现出私有化的特征。新公共管理理论包含以下基本思想：一，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；二，政府服务应该以顾客和市场为导向；三，政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理；四，政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；五，政府应在公共管理中引入竞争机制。六，政府要重视公共服务提供的效率；七，政府需要放松严格的行政规则，明确绩效目标控制[7]。具体而言，新公共管理理论认为，公务员队伍的主要任务是承担问责，改变官僚机构的组织形态；公务人员还需要在理论上对组织的使命作出新的定义，将更多的精力放在缩短行政流程、精简机构等方面，从而在一定程度上使政府、机构这些原本具有公共属性的机构人格化。另外，要求公务员重视组织的性能目标，建立新的测量过程和方式，提升组织的生产率和效率。新公共管理理论主张，政府重建应着眼于强化承诺和担当。相对于旧有的公共行政，新公共管理理论带来的不仅是管理技巧上的新突破，更重要的是带来了新的价值理念，从私人领域出发，即政府应该像企业一样运转，在服务和效率方面应该有新的改善。重视实用价值和业务价值的政府公共管理人员，在新公共管理理论中所发挥的作用越来越精简，越来越民营化。然而，随着时代的发展，新公共管理理论的不足之处逐渐显现，比如政府的公共性被削弱，外包公共产品和授权公共职能容易引发政府内部的寻租和腐败现象。但该理论中关于政府服务角色的定位、承诺与责任意识，对我国各级政府建设服务型政府具有一定的理论指导作用[8] [9]。

3. 研究综述

目前，国内学者围绕基层治理数字化转型、基层数字治理困境、基层数字治理路径探索三个方向开展了大量研究。

(一) 基层治理数字化转型

国内学者对基层治理数字化转型的背景、数字化转型的内生动力、数字化转型的形态、数字化转型的作用机制及转型带来的矛盾进行了研究。崔元培、魏子鲲认为，在城镇化快速推进、村庄振兴、数字乡村战略纵深发展的大背景下，自上而下的乡村治理体系已显得格格不入。与农村治理精细化、透明化、专业化需求相适应的数字化技术，推动农村治理向数字化方向转变，农村治理向数字化方向发展，农村治理与农村治理向数字化方向转变的趋势十分明显[10]。黄新华、陈宝玲提出，数字化改造基层治理的内在动力是社会结构的变化，是经济社会快速发展的内在动力，也是社会风险放大导致的治理困境，基层治理数字化转型的内在动力是经济社会快速发展的内在动力[11]。基层治理面临的难题可以借助数字赋能来缓解，但也需要通过制度供给来保障和约束基层治理数字化转型。王文彬、王倩指出，基层治理数字化整体转型呈现以下两个方面：一是基层治理过程中融入多种数字化技术，构建开放生态环境，基层治理数字化转型技术治理逻辑已经形成；第二，积极采用数字化技术这一战略选择，构成了数字化改造在基层治理中的一种实践体现[12]。

(二) 基层数字治理困境

国内学者从多角度、多维度对基层数字治理的困境进行了研究。冯献、李瑾、崔凯认为，信息化经费保障不足，缺乏统筹规划和标准规范，没有形成持续运行机制，治理主体综合素质不高，是基层数字治理存在的困境[13]。罗依平，付楠楠认为，财政不足和治理主体缺乏数字治理能力是基层数字治理存在的主要困境，同时也存在着农村基层数字治理专业人才匮乏、农村基层数字治理方式落后等困境[14]。王廷勇、杨丽、郭江云认为，城乡数字鸿沟难以消除、农村数字化治理体系尚未完全建立、农业数字化改造难度较大等是数字乡村建设存在的主要问题。体现在城乡数字环境和数字技术存在差距、乡村数字治理体系的能力欠缺、治理成本过高和制度体系的缺失[15]。

(三) 基层数字治理的路径探索

国内学者还对基层数字治理的实现路径、提升基层数字治理服务效能的方法进行了探索和研究。韩瑞波认为，中国农村数字化治理的实践导向可以解读为三个方面，一是智治主义导向的农村数字化治理，二是简约主义导向的农村数字化治理，三是人本主义导向的农村数字化治理[16]。门理想，王丛虎认为，基层整体性治理可借助于数字化手段来实现，基层治理者应尝试引入多元治理主体参与数字化治理，借助互联网思维来构建与群众互动的对话机制，实现以服务为导向，以互联网思维来疏解基层治理中的权力运行和信息传递渠道[17]。王冠群，杜永康认为，要构建乡村治理体系，技术赋能“三治合一”。基于“技术–制度–价值”三维视角，提出从平台孵化与布局、系统性制度设计以及数字理念培育三个层面的构建路径[18]。

通过总结梳理基层数字治理的热点研究内容可知，目前学术界围绕基层治理数字化转型的趋势、基层数字治理困境和优化基层数字治理的路径探索开展了一系列的研究，对基层数字治理内在逻辑和机理机制的研究关注度不够。沈费伟、叶温馨指出，当前基层政府的实践逻辑可概括为：在框架建构方面是“技术与制度”相结合，在应用范围方面是“线上与线下”相融合，在实践执行方面是“网络与网格”相配合，在行政方式方面是“共性与个性”相统一，在主体结构方面是“主导与主体”相协同[19]。上述这些研究从多种不同视角对基层数字治理的逻辑和机制进行了探讨。本文将从分析数字技术运用与传统基层治理体系的互动关系、解决基层治理数字化“怎么做”更能符合当地实际的问题等角度，通过考察基层数字化治理的具体实践场景，探讨数字化治理在乡村社会的实践逻辑。

4. “浙里兴”的运行逻辑

(一) 建设目的及背景

诸暨坚持和发展新时期“枫桥经验”，打造浙里兴基层数字化治理实践应用场景，构建覆盖全域、智慧共享、功能强大的浙里兴基层数字化治理实践数字化治理平台。依托该场景，诸暨推动干部工作流程再造和效能提升，以“数字赋能”为引领，构建“线上–线下”融合服务模式，打通部门信息壁垒和基层服务堵点，实现政务服务的横向联通、纵向贯通。进一步促进村、社干部由“单兵作战”向“协同作战”转变，推动工作效能由量的叠加向质的提升转变，村、社、村、社三级干部之间的协同效应明显增强；构建镇村联动、创先创优、多维评价的基层工作体系，以数字化手段推进村级事务流程再造和管理提效，探索出一条党建带富、党建带富的新路子。浙里兴基层数字化治理实践的数字化治理模式，作为“浙里红色根脉强基工程”的子场景，经过2021年6月的试运行，不断迭代，9月在全市铺开，10月在绍兴市各县市区推广。截至2021年12月20日，诸暨市投入使用的镇村干部已达5700多人，用户日活跃率达90%以上，系统内派单流转事项3.9万多件，村级创业承诺办结率提高20%以上，落地集体经济发展项目45个，整合各类涉及村资金19.3亿元。村财齐发的格局，在县、乡、村三级联动下初现雏形[20]。

(二) 组织理念：整体智治

诸暨市基层数字治理实践的场景应用，是浙江省在积极探索基层治理数字化改革进程中，具有典型示范意义的一个重要子场景。在这一重点项目的分镜头中，以全局智治理念为统领，从一开始就坚定不移，全力以赴推进一系列关键举措的落地实施，如“事项一口归集，任务一以贯之，督查一抓到底，共富一榜统揽，考评一体联动”等。总体治理理论强调公共利益的最大化，是通过协作与整合。在这里，通过充分发挥数字技术的强大功能，对乡镇原本分散且呈碎片化状态的各类事项进行了深入的现代化整合与梳理。这种整合并非简单的叠加，而是基于系统思维和协同理念，将各个分散的要素有机地连接在一起，实现了从碎片到整体的根本性转变。通过这种方式，为提升基层治理水平、实现乡村振兴目标提供坚实的支撑和保障，成功构建了充满“整体智治”特色的基层治理更加高效、协调、有序开展的全新格局[21]。

(三) 组织结构：交互与整合

一个极具创新互动性的数字化平台，将用户中心、交互中心、智能中心巧妙地串联起来，形成一个紧密互动的有机整体，诸暨市基层数字化治理的实战场景。在这个平台上，系统角色可以通过智能终端进行便捷的交流互动。在用户中心，我们充分考虑镇村两级工作人员的工作内容和需求，精心设置了八大类用户角色，即市级(市级管理员、业务操作员)、镇级(镇级管理员、党群副书记、分管领导、驻村干部、线办干部)、村级(村级管理员、村书记、其他两委干部)，并按照层级进行了细化划分，明确了每个用户的角色定位，这些不同层级的用户在登录系统后，能够对村干部的情况进行全面评估，确保评估主体和视角的丰富多样。这种细致的角色划分，使得不同层级的人员都能在系统中找到自己的定位和职责，从而更好地参与到数字治理中来。在交互中心方面，各角色严格按照数字平台预先设定的权限，分配、打分、上报等工作流程在各自职责范围内有条不紊地完成。每一个环节都可以实时查询，从事项的签收、决策、执行，到最终的效果反馈，让互动和监督更加透明便捷。在这个数字平台中，简单事项由村社干部通过“线上–线下”的方式进行办理，而复杂专业事项则由市级统筹，乡镇协作开展。这种注重角色交互和职能发挥的模式，充分体现了系统设计的合理性和科学性。通过这种角色的交互和整合，该数字治理实践场景实现了多方面的好处和意义。首先，它打破了传统治理模式中存在的信息壁垒和部门隔阂，让不同角色之间能够更加顺畅地沟通交流，提高了工作效率和协同性。其次，这种交互和整合的模式，让各个层级的角色都能充分发挥自身的优势和职能，实现资源的优化配置，提升了整体治理水平。再次，它让治理过程更加透明公开，便于监督和管理，减少了腐败和不公正现象的发生。最后，这种多元联结的数字治理互动格局，体现了系统思维和协同理念的逻辑，以数字化手段推动了基层治理的现代化进程。总的来看，诸暨市基层数字化治理实践场景通过角色的互动融合，为基层治理创新发展提供了有力支撑和保障，构建了高效透明公正的数字化治理体系[22]。

(四) 场景功能：全面和规范

诸暨市基层数字化治理实践场景应用设置了以“党建统领、兴村共富”为主线的理事明责、议事决策、干事创业、督事守纪、评事定绩、以事知人六大应用场景：一是理事明责作用的发挥。在数字化平台上，全面筛选梳理涉镇、涉村事项，划分为上级任务展示、镇级工作展示、村级汇报展示三大类，明确了县与村之间的责任边界，便于赋分分配到乡镇、村与村之间。这种全面梳理和明确职责的做法，确保了每一项工作都能找到责任主体，避免了职责不清、推诿扯皮的现象，使得基层治理更加有序高效。二是议事决策功能。此项职能按“五议两公开”、“村务联席会”、“直送办”、“决策程序规范化”等三种类型在村内事项中得到落实。这不仅保障了村民的参与权和知情权，也使得决策更加科学合理、符合民意，提高了决策的质量和公信力。三是干事创业功能发挥情况。该功能在数字平台上直观实时地呈现任务进度、项目落实、清单执行等情况，方便村民、干部知晓。四是发挥监督执纪作用。能利用数字平台对村干部进行监督，做到违规违纪预警，逾期不办结，有腐败隐患，村民能上网监督，实名举报。村民可以通过平台了解村庄的发展动态，干部也能更加清晰地知道自己的工作任务和目标，从而激发起更大的工作热情和创造力。这种全方位的监督机制有效地防止了权力滥用和腐败现象的发生，维护了基层治理的风清气正。五是评事定绩功能。需要镇领导、村书记、驻村干部在平台考核打分，平台自动赋权、统计，生成综合考核结果并排位。这一功能不仅为科学评价干部的工作表现提供了客观依据，也激励了干部们更加努力地工作，提高工作绩效。六是以事识人功能。设置基于数字化平台构建村社党支部书记“领雁指数”评估模式，评价结果作为绩效发放、人员升迁的参考，为精准用人提供依据。整体上，数字化平台整合农村公共服务功能要素，划分权限边界，实现“可视化”“全闭环”“数字化”综合改革。这有利于从基层干部队伍中选拔优秀干部、增强整体素质和能力。

“浙里兴”数字化场景通过整合农村公共服务功能要素，划分权限边界，实现了“可视化”“全闭环”“数字化”综合改革。这种全方位、常态化的治理模式，使基层治理的效率和质量得到了提高，基层组织的凝聚力、战斗力得到了增强，农村发展稳定得到了促进，农村振兴战略目标的实现得到了有力支撑。同时，也为其他地区基层数字化治理工作提供了宝贵经验和参考。

(五) 平台应用：数据资源分类应用

诸暨市的数字化平台实现了县、乡、镇三级数据的采集与利用，完成了横向与纵向的数据采集与利用，达成了基层数字治理一体化的全过程。具体情况如下：在前期准备阶段，诸暨市通过深入摸排，明确了多达15类43项的数据来源，这为数据的全面采集奠定了坚实基础。不仅如此，还成功打通了“基层治理四平台”、“浙江走访”、“三驻三服务小管家”等12个重要业务系统，同时连接了12345、OA办公系统等16个数据端口，通过这些多元化渠道，广泛收集了78个核心数据，包括群众诉求、干部违法违纪等。这种多渠道、全方位的数据采集方式，有力地推动了纵向贯通和横向联动的数据共享与信息互通，确保了数据的丰富性和准确性。在诸暨市基层数字治理实践的大型数字化应用平台上，已经汇集了64个部门的高达1000多万条数据。如此庞大的数据量，从数据分析中可以找到更好的答案，为后续的大数据分析提供了充足的素材和基础。同时，在收集综合荣誉表彰加分、民主测评打分、负面预警扣分等数据后，基于先进人工智能技术构建的算法模型被巧妙地运用于量化绩效考评、数字考评系统和干部述职报告中。这不仅能够对干部的工作表现进行科学、客观的评估，还能充分激发村干部干事创业的热情，引领他们积极带领群众致富，为乡村振兴注入强大动力。

平台保证了数据的准确可靠，在数据资源利用和标准化方面通过严格的管理和标准化的流程。对采集到的数据进行分类、整理和分析，使其能够更好地服务于基层数字治理的各项工作。同时，该平台还建立了完善的数据安全保障机制，确保数据不外泄、不被滥用，以确保数据的安全性和隐私性。通过这些措施，诸暨市的数字化平台实现了对数据资源的高效利用和规范管理，为基层数字治理的深入推进提供了坚实的支撑。

5. 结论

诸暨市基层数字治理场景的实践充分证明，在整体智治理念的引领以及数字赋能的支持下，以提升组织绩效为目标，通过对理念、结构、功能、平台四个维度的创新性改造，实现基层治理的现代化、科学化与规范化，不仅切实可行，而且成效显著。本文以新公共管理理论为依据，对诸暨市基层数字治理场景展开了深入探讨。在基层治理中应用数字技术时，需要在组织理论创新、组织结构创新、系统功能创新、平台应用创新四个方面对基层组织开展工作，以发挥信息技术精准、高效、智能的特点。其一，要始终秉持整体智治的理念。其二，在构建数字化平台的组织体系架构时，要重视横向与纵向各层级之间的交互与整合，推动组织向扁平化方向发展。其三，基层数字化治理平台中系统功能的配置应尽量达到全面且规范的要求，明确县乡村的职责界限，同时推动议事决策程序的规范化执行。其四，关于平台的应用，要清晰呈现平台数字资源的整合与分类、流通形式与渠道以及流通方向，尤其是监督平台的应用，应借助数字平台高效实时的特性，实现对各种事项的全流程监督。诸暨市的数字治理实践将“抓人促事”与“以事识人”相结合，形成了核心事项可优先处理的闭环管理模式，努力实现乡村运行方式的系统性、重塑性变革，为推动基层治理数字化、打造共同富裕现代化基本单元提供了极具价值的实践范例。

参考文献