自2022年6月《意见》颁布，各省依据《意见》的要求与精神，同时结合地区实际情况，陆续公布了基本养老服务体系建设的实施方案。本文所选取的政策文本均为省级政府部门公开发布的正式文件，来源于各省级政府办公厅官方网站。截至2023年12月，最终汇总得到20份省级基本养老服务体系建设政策文件作为研究样本，并按照各省(市、自治区)出台基本养老服务政策的时间顺序进行编号( 表1 )。

内容分析法本质上是文献计量学方法的一种，编码的过程实际上就是数量化的计算过程 [7] 。通过量化分析文献的内容，既可反映文献核心本质又便于统计的特征，这种方法有助于克服定性研究中可能存在的主观性和模糊性，进而实现对文献“质”的更为深刻且精确的理解 [8] 。本研究运用DiVoMiner分析平台对我国20份省级基本养老政策文本进行定量研究。

政策工具的分类是政策研究的基础，各类政策工具在实施过程中会产生不同的效果 [9] 。结合Roy Rothwel和Walter Zegveld分类法，借鉴已有的研究成果，将基本政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型 [6] 。此类分类方法不仅聚焦于政策工具的特性分析，更将政策应用所处的环境和背景纳入考量，有助于更加灵活和动态地掌握政策工具的适用情境。再根据《意见》和各省份基本养老服务体系建设政策的文本划分其政策目标。因此，本研究基于“基本养老服务体系建设”视角，构建基本养老服务体系的“政策工具–政策目标”二维分析框架。

政策工具展现了政策实施的具体途径，不同类型的政策工具通过调节供给、需求和环境，从而推动、拉动和影响政策的实施及其效果。在构建基本养老服务体系的过程中，供给型政策工具指的是那些直接影响养老服务体系供给侧的政策手段。推动养老服务体系发展和完善主要包括资金投入、技术支持、土地供应、基础设施建设、公共服务、人才培养等。其需求型政策工具是指作用于养老服务体系需求端的政策工具，主要有政府补贴、政府采购、服务外包、试点示范、市场培育等。环境型政策工具指的是政府为了促进养老服务体系的发展，引入的各种环境因素。通过这些环境因素的渗透和影响，通过改善相关环境因素，可以促进一个有利于养老服务体系成长的正面社会氛围和稳定发展环境，从而为养老服务体系的发展提供支持。主要的政策型工具有宣传教育、服务标准、目标规划、法律法规、税收优惠、优待政策、战略性措施。3类政策工具包含19类二级政策供给，如 图1 、 表2 所示。

由于20份省级基本养老服务体系建设政策文件规划内容的结构布局并不完全相同，但都大部分以国家印发的基本养老服务体系建设文件为依据，因此以《关于推进基本养老服务体系建设的意见》为参照。《意见》中的重点工作是：制定落实基本养老服务清单、建立精准服务主动响应机制、完善基本养老服务保障机制、提高基本养老服务供给能力、提升基本养老服务便利化可及化水平，因此基本养老服务体系建设中的这5个政策目标组成Y轴维度。

基于以上分析，构建了省级基本养老服务体系建设政策工具–政策内容二维分析模型( 图2 )。

本研究遵循不可细分原则，根据“政策文本编号–政策文本章节–政策文本条目”的顺序进行人工进行编码。对20篇政策文件在不同政策工具下进行频数分析，形成以条文编号为标识的编码库，共获得853个分析单元。利用Excel录入数据，按照分析框架，采用分类汇总功能对数据进行量化统计。如1-2-4-1表示第一份政策文件《关于推进基本养老服务体系建设的实施意见》第二部分“优化发展布局，完善基本养老服务设施”中第四点“加强设施适老化改造”中提出的第一句“优先推进与老年人生活密切相关的公共服务设施改造，为老年人提供安全、便利、舒适的生活环境。”以此为编码逻辑，最终形成政策文本内容分析单元编码表(见 表3 )。

将20份政策文本进行按照X维度进行编码分析，经过筛选，共有858项条目符合分析，得出以下结果，如 表4 所示。目前各省均采用供给型、需求型和环境型在内的17项政策工具，但政策文本对于上述三种政策工具的使用程度存在明显不同。根据频数统计表(见 表4 )结果显示，供给型政策使用最多，占39.04%；其次为环境型政策，占37.63%；需求型政策使用最少占23.33%。

而在20份基本养老政策文本政策工具内部的使用情况也有很大差异：在供给型政策工具中，公共服务类政策使用最多，占36.3%%；其他依次为基础设施(19.5%)、技术支持(15.9%)、资金投入(13.5%)；人才培养(10.2%)与土地供应(4.5%)占比最少。在环境型政策中，目标规划类政策使用最多，占42.99%；其次为法律规范(22.43%)、行业标准(18.07%)、优待政策(10.28%)、宣传教育(4.67%)、税收优惠(0.94%)、战略性措施(0.62%)；服务标准占比最少，为8.70%，在需求型政策工具中，市场培育政策使用较多，占34.1%：其他依次为政府补贴(26.13%)、政府购买(21.61%)、试点示范(10.1%)，保险服务6.03%，服务外包2.01%。

在省级基本养老服务政策内容维度下，29.31%的政策条目应用在基本养老服务便利化可及化水平上，27.43%应用在基本养老服务供给能力上，23.21%应用在基本养老服务保障机制上，14.30%应用在精准服务主动响应机制上，只有5.74%应用在基本养老服务清单上(见 表5 )。

在853个政策编号中，供给型、环境型、需求型政策工具分别占39.04%、37.69%和23.33%。各政府部门更倾向于规划和使用供给型政策工具，这可能是因为供给型政策工具能够直接展示部门的职责和作用。例如，通过建设相关基础设施、投资技术和资金等手段，让公众直接看到政府在养老服务建设方面所做的努力和贡献 [10] 。但需求型政策工具使用不足，导致拉动作用发挥有限 [11] 。“十四五”时期我国将进入中度老龄化社会，老年人口总量和老龄化程度进一步提高。与此同时，20世纪60年代出生的人群将逐渐步入老年，为老龄人口队列注入新的活力。“60后”老年人群体在财富积累、教育水平、健康素养和健康状况、消费能力和消费习惯、对新技术的认知等方面，与以往的老年人群体存在显著差异。需求格局将发生显著变化，消费能力进一步提升，消费需求加速释放。相对于老年人口需求的显著变化，我国养老服务体系建设的需求型政策资源供给明显不足。

供给型政策工具侧重直接的养老服务供给，比如基础设施建设和公共服务提供占供给型政策工具的55.86%，表明政府都比较重视配置相应的养老院设施及开展多种形式的基本养老服务。然而，资金投入占供给型政策工具的13.51%，相比较少。有研究表明，基础设施建设和资金投入是推动相关领域发展的关键要素，相关基础设施的建设及设备设施的配备必然需要资金投入 [12] 。本研究结果显示，资金投入占比少于基础设施建设占比，表明基本养老服务的基础设施建设等关键领域得到的资金支持不足，这制约了基础设施的进一步完善，同时也限制了多样化基本养老服务的有效实施与开展。而在环境型政策工具内部又以目标规划、法规规范和服务标准三种工具为主，其中近43%涉及的是目标规划，说明基本养老政策文本很多还停留在规划层面。法律规范、行业标准、税收优惠等措施分别只占环境型政策工具的22.43%、18.07%、0.94%，不能满足养老服务社会化、市场化快速发展的需要。此外，基本养老政策的宣传推广也显得力度不足。由于信息传递不畅，老年人群体往往难以及时了解到基本养老相关的政策内容，这使得政策的普及和宣传工作并未完全落到实处。

20份省级文件中发展提升政策在服务清单、主动响应机制、保障机制、供给能力、便利化可及化水平等维度上的具体内容区域特色不鲜明，需要进一步强化差异性。具体而言，在提高基本养老服务供给能力中服务设施建设的子维度上，20个地方以国务院办公厅政策中提及的"推动养老服务设施发展的整体方案为基准，确立了各地的养老设施建设的方案。其中有个别省份提出了具体的标准，如山东“到新建城镇居住区按照每百户不低于20平方米的标准配套建设社区养老服务设施，湖北”新建城区、新建居住区按照每百户不低于20平方米的标准和同步规划、同步建设、同步验收、同步交付“四同步”工作要求配套建设社区养老服务设施。“上海”到2025年全市每千人社区养老服务设施建筑面积达到“50平方米”。在提升基本养老服务便利化可及化水平的子维度上，都提出打造“15分钟”居家养老服务圈，虽然都提到了构建“15分钟”居家养老服务圈的概念，但这一表述更多停留在理论层面，缺乏具有实际操作性和具体执行性的内容。在精准服务主动响应机制的子维度上，都是“依托全国一体化政务服务平台”，方法或策略极为接近或几乎一致。政策内容框架与国务院办公厅的文本框架具有高度一致性，大部分地方的政策内容缺少“内化”、“吸收”与“再创造”的过程，与国务院办公厅颁布的《意见》并无太大差别。总体而言，地方政策缺少区域特色和“本地化”的过程。

本研究发现，基本养老服务体系政策工具使用存在不均衡的情况，政策工具的结构性过剩等不均衡现象都将不利于政策目标的实现 [13] 。需求型、环境型和供给型三类政策工具各具特色和优势，在使用上不应有所偏颇。首先，增加需求型政策工具的比重，拉动基本养老服务的发展。其次，在供给型工具的使用上，增加资金支持的使用基础设施建设。对提供基本养老服务的社区、慈善组织以及企业提供财政支持，保障基本养老服务在实践中的发展。发展基本养老服务离不开专业人才的支持，政府应该积极鼓励高校调整并增设基本养老相关课程，培养具备知识、技能、服务和管理能力的人才。最后，拓展环境型政策工具的应用，实施基本养老保险的税收减免政策，对积极发展基本养老保险产业的企业放宽金融管制，为其创造更为宽松和有利于发展的金融税收环境。政府应当重新审视其在政策制定与实施中的角色定位，实现从传统的干预型向引导型转变，从权威领导型向广泛参与型转变，并最终从单纯的管理型迈向全面服务型政府 [14] 。

各政策工具内部结构失衡，一些政策工具使用较为频繁，一些政策工具未得到充分利用。如环境型政策工具中，目标规划工具使用占比42.99%，而税收优惠仅占到0.94%。因此，各政策工具内部结构的优化需要引起政府的注意。首先，在供给型政策工具中应提高人才培养、技术支持和资金投入政策工具的比重。尤其是技术支持方面，综合运用大数据、互联网、云计算等技术推动在残疾老年人身份识别、待遇享受、服务递送、无障碍环境建设等方面实现资源整合，让其享受到更加便捷、高效、个性化的服务。其次，在环境型政策工具中应提高税收优惠工具的使用力度。最后，在需求型政策方面，服务外包和示范项目政策工具的使用比例有待提高。基本养老服务涉及民生福祉，对于老年人的健康及社会的稳定来说至关重要，仅凭政府单方面的努力来推动这一领域的发展是远远不够的，需要多种主体的协同运作 [15] 。积极倡导并鼓励社会资本的广泛参与，全力推动示范试点工程的深入展开和实施。同时，促进多元主体间的交流合作，旨在发挥各自的积极作用，共同推动需求型政策工具的创新与发展，以期构建更加开放、包容和富有活力的政策实施环境。

各地应根据本地实际情况，发展适合的养老服务体系，深入理解养老服务的本质，将相关政策和措施具体化、实际操作化，并确保它们与当地情况相契合。各地颁布的基本养老服务体系建设政策文本框架均延续了中央办公厅文件中提到的重点工作。由于各个地方经济文化存在差异，基本养老政策的实际情况具有较大差异。如大部分地方政策文本都提及适老化改造、体育彩票公益金等措施，其中只有山西根据其实际情况提出“每年安排800万元省本级体彩公益金为20个符合《山西省社区全民健身中心建设方案》要求的社区配置老年健身器材”。在有关“人才队伍建设”的20份地方政策文本之中，只有山东提出要开展养老服务领域“齐鲁和谐使者”选拔工作。因而，未来各地政府应该加强对本地区基本养老情况的深入调研，在政策制定中融入地方特色，如利用当地的自然资源、文化资源等，发展具有地方特色的基本养老服务。