无论是《中国人民政治协商会议共同纲领》规定的土地所有权归农民所有，还是《中华人民共和国宪法》规定的农民土地、房屋所有权可自由买卖，均体现“土地和房屋产权归农民所有”的观念。农民单一产权一直从1949年延续至1962年 [10] ，在单一产权时期，农民享有对土地的自由支配权，如买卖、租赁和赠与等权力。这个阶段宅基地更多地被视为基本的生活资料，具有权利内容层面的福利性和社会功能层面的保障性 [11] 。

1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第一次将“宅基地”这一新的观点引入到土地“两权分离”中，并且明确了宅基地的所有权归属于村集体，农民对其只有“使用权”。1963年《关于各地对社员宅基地问题做一些补充的规定的通知》规定宅基地所有权归集体，农民只享有使用权，宅基地使用权的概念得以正式确立。1962~2013年期间，我国宅基地申请、交易和流转的政策和法律不断地修改与更新，但是宅基地“一宅两制，两权分离”的基本格局始终稳定存在。

在宅基地集体所有、农户使用的“两权分离”模式下，宅基地使用权承担着土地保障功能时又包含着财产属性，两者的内在冲突导致宅基地使用权难以市场化流转，“三权分置”政策生成的动因正是致力于对公平和效率这对矛盾的调和 [12] ，“两权分离”模式中的宅基地所有权其实就囊括了资格权的权能 [13] 。承包地“三权分置”已经建立较为成熟的制度体系，集体经营性建设用地入市也基本成形，但宅基地制度改革仍成效不足。农村宅基地制度改革，对于解决好我国“三农”问题具有重要的理论价值与实践意义 [14] 。在城镇化速度加快的背景下，乡村“空心化”和“一户多宅”等局势日益突出，宅基地闲置和资源低效利用状况日益严峻，因此政策开始倾向于宅基地的有偿退出和放活流转。2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》提出宅基地所有权、资格权和使用权三权分置改革，其中所有权归集体，资格权归农民，使用权归多元主体，大力提高土地资源利用效率，推进宅基地属性由生活资料的单一功能向居住、生产、财产等多功能转变，有效发挥宅基地的多重功能 [15] 。

两权分离中的两权是指宅基地的所有权和使用权，两权分离即宅基地使权的确权。宅基地使用权作为一种与所有权相分离的独立用益物权，他和所有权相互分离，是农民依法在集体土地上建设房屋或其它附属设施的一种有效权利。宅基地使用权的概念于1963年首次得以确立。宅基地使用权确权有利于完善农村土地所有权实现形式，这既是增加农民财产性收入的前提条件，又是保障农民权利的重要法律制度 [19] 。

宅基地制度由“单一产权”向“两权分离”转变过程中，政策执行者遇到了很多的困难。第一，农村房屋于土地长期缺乏有效的管理，房屋排版混乱、界限不清，与此同时，宅基地的权利主体界定较为模糊，村民之间发生权属争议时无法在短时间内利用有效依据进行调和。第二，实际操作过程中存在程序不规范的问题。国土部门在宅基地使用权确权之后开始发放土地证书，但是没有及时将原有证书收回，导致很多农户同时拥有多个土地证书，严重阻碍了执行机构的监督与管理。。第三，由于存在着制度缺陷、监管不力等问题，我国农村宅基地“一户多宅”、“面积不等”的现状十分突出，给我国宅基地管理工作带来很大困难。第四，地籍调查过程中大部分工作人员是缺乏专业知识的村委会人员，存在技术和知识水平不过关、工作态度不严谨等问题，导致最终调查结果与真实情况之间存在较大的差异。第五，乡镇政府的财政收入有限，而实际的土地管理工作过程中需要投入大量的人力、物力和财力，各执行机构的工作开展困难，难以高效完成。

宅基地政策是农村土地产权制度的重要组成部分，各种政策文件对宅基地使用权的认定起到了不可忽视的作用。第一，《继承法》规定宅基地的使用权不得继承，而《土地管理法》规定农民可以通过继承或者被赠与得到房屋，从而合法得到土地使用权，《继承法》和《土地管理法》相互矛盾，使宅基地使用权的确权过程缺乏有效依据。第二，《物权法》规定严格限制通过买卖、入股等方式流转宅基地，宅基地使用权的流转条件过于苛刻，导致农村出现许多隐性的宅基地使用权交易，如“口头协议”和“小产权房”等，大大加大了宅基地确权的困难。第三，政策明确规定“一户一宅”，但是并未对“户”作清晰的界定，因此各地执行标准难以达到统一，执行过程非常混乱，导致政策执行效率也不高。第四，在宅基地面积计算过程中，有些地方只计算正屋，有些地方包含了偏房，而有些地方则加入了住房周围的自留地面积，国家没有给出明确的计算标准，因此各地操作过程差异较大，严重影响了中执行过程的公平与公正。

在宅基地使用权确权过程中，各利益集团为利益所驱会引发各方的行为差异。第一，在不同地区，政策宣传的力度不一样，导致农户之间对宅基地使用权的认知有较大差异，认识到土地确权价值的农户拥有较大的参与热情，而部分农户仍然存在抵触情绪，不愿认真配合工作的展开。第二，宅基地使用权确权过程中，不同的利益主体之间会存在利益冲突，拥有多个宅基地的农民不愿接受“一户一宅”的政策，占地多的农民又不愿意减少自己的住房用地，实施意愿很难被统一起来。第三，宅基地使用权的确权影响农户的切身利益，难免产生利益纠纷，因此基层政府在政策执行过程中为了减少不必要的麻烦，存在敷衍了事、蒙混过关的现象，工作态度不积极，工作效率不够高。

基于此，在问题源流、政策源流、政治源流三股源流交汇之处，宅基地制度改革的问题被提上会议议程，宅基地使用权确权改革的“政策之窗”随之打开。宅基地两权分离以及产权管制的制度安排是人民内部利益的调整，是农民利益的让渡，集体利益的获取。宅基地所有权从农民私有转为集体公有符合经济社会发展规律，也满足了特定环境的政治需要 [20] 。

自2013年开始，农村宅基地问题得到了越来越多的关注，各地逐步开展宅基地制度改革。2018年，中央一号文件首次提出了宅基地“三权分置”的理念，“三权分置”旨在实现宅基地的所有权、资格权和使用权的有效分离，既保证了宅基地的所有权，又保证了农民的资格权，还能推动宅基地使用权的流转，从而激活了农村的闲置土地，为农民增收提供了新的途径。

宅基地使用权确立，是在农民单一产权的基础上进行的改进与创新，但仍然存在诸多有待解决的问题。伴随着我国农村经济的快速发展，各种类型的土地制度都在发生着变化，因此，我国农村宅基地利用的公平和效率问题越来越引起人们的重视。第一，城镇的快速发展导致“乡村空心化”的现象越来越严重，我国的农村人口不断外流，然而人均居住面积并没有减少并且不断扩张，造成了土地资源严重的低效与浪费。第二，我国的宅基地流转过程中缺乏完善健全的收益分配制度。在宅基地的流转过程中，村民缺乏具有时效性的信息来源，对土地收益缺乏知情权和监督权，因此基层村集体容易在利益驱使下损害村民的合法收益。第三，宅基地流动条件过于严格，缺乏合理的市场机制来供农民进行流转，导致宅基地隐性流转盛行，矛盾纠纷层出不穷。与此同时，面对各种因宅基地隐性流转而产生的村民纠纷，政府无法给出有效的政策和法律依据进行调和，缺乏有效的矛盾解决机制导致焦点事件频频发生。

政策相关者在制定政策建议和备选方案时，基层政府和各相关者的大力支持起着不可忽视的作用。第一，政策共同体中的学者、专家和研究人员作为政策制定的潜在参与者，为相关政策的实施提供了源源不断的政策建议和选择，有效助推了政策变迁的实施。第二，在土地指标持续变动、焦点事件频发的情况下，国家对土地问题日益关注，宅基地问题的解决也被列为了重点任务，并且出台了一系列的中央政策文件作为政策支持，大力推进了宅基地“三权分置”的提出。第三，在国家政策的强力支持下，各地的宅基地制度改革取得了较好的成效，地方的改革成功经验为“三权分置”的提出起到了积极作用。

政治源流作为三股远流中的不可或缺的一部分，为政策的提出营造了适宜的政治环境。第一，在大众媒体的不断宣传普及之下，公众逐渐认识到宅基地制度改革的必要性，民众对进行政策改革的意愿也逐渐强烈，政策被提上议事日程。第二，随着土地财政的激增，地方政府和企业等都希望通过“三权分置”政策来促进土地交易，从而增加各方收益，各利益相关者的诉求推动了政策议程的建立。第三，宅基地作为农民生产生活的重要载体，是解决“三农”问题必须关注的问题，进行宅基地产权制度的改革是实现乡村振兴战略的应有之义。

在上述三股源流的共同作用下，政策之窗被打开，2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》中首次提出三权分置的概念，促进了宅基地的流转，强化了其财产和资产的功能。通过适度放活宅基地使用权，探索产权的开放性，顺应和尊重部分农民退出和流转宅基地使用权的意愿，突破居住自用的限制，向非本集体成员有序流转使用权，发挥宅基地及其地上房屋的财产价值功能，在促进城乡要素流动的同时增加农民和集体的财产性收入 [21] 。

“三权分置”政策虽然对宅基地的所有权、资格权和使用权进行了界定，但是对于具体的宅基地使用权主体却没有一个明确的定义，导致相关部门在进行宅基地确权时缺少强有力的政策支撑，农户无法按照明晰的政策规范对基层政府的工作过程进行监督。因此，现行农村宅基地改革迫切需要理顺宅基地产权关系，赋予农户实际产权主体，将宅基地的权益归农民所有 [23] 。

在“单一产权”和“两权分离”时期，农村宅基地的作用主要在保证农民“户有所居”。然而到“三权分置”时期，政府开始推动宅基地的放权赋能、放活流转，注重宅基地的财产功能。未来，宅基地的合法流转是促进宅基地高效利用、减少土地资源浪费的有效途径，亟需通过宅基地制度改革盘活闲置资源，释放新发展空间和宅基地资产功能 [24] 。

随着我国城镇化进程的加快，城乡二元结构日趋显著，农村空心化、人口外流等问题日益突出，在乡村振兴战略实施过程中，如何有效缩小城乡差异成为推动城乡统筹发展的关键。乡村发展新时期，为实现第二个百年奋斗目标，统筹城乡共同发展是关键 [25] 。通过对乡村振兴战略的有效实施，统筹城乡协调发展，以及对不同区域实施差异化的制度设计，是逐步完善我国土地政策的有效途径。