“城中村”问题是中国城市化进程中特有的现象，是城乡二元分割制度背景下的产物，在当前土地经济发展由“增量”变“存量”的背景下，城中村发展模式的转变是城市空间高质量发展的必然趋势。本文以广州白云区凤和村为研究对象，总结了其空港小镇建设模式在宅基地房使用权流转、空间使用用途变更、政策性租购并举等一系列制度创新下取得的发展成效，明晰了分步骤实施推进的制度创新调节各方利益冲突的行动思路，为城中村宅基地房实现高附加值发展提供理论依据和实践参考。 The problem of “village in city” is a special phenomenon in the process of urbanization in China, and it is the product of the system background of urban-rural dual division. Under the background of the current land economic development from “increment” to “stock”, the transformation of the development mode of village in city is an inevitable trend of the high-quality development of urban space. This paper takes Fenghe Village, Baiyun District, Guangzhou as the research object, summarizes the development results achieved by the construction mode of its empty port town under the series of system innovations of transferring the right of use of homestead housing, changing the use of space, and simultaneously promoting policy rent and purchase, and clarifies the action ideas of system innovation implemented and promoted step by step to adjust the conflict of interests of all parties, so as to provide theoretical basis and practical reference for realizing high value-added development of urban village homestead housing.
“城中村”问题是中国城市化进程中特有的现象，是城乡二元分割制度背景下的产物，在当前土地经济发展由“增量”变“存量”的背景下，城中村发展模式的转变是城市空间高质量发展的必然趋势。本文以广州白云区凤和村为研究对象，总结了其空港小镇建设模式在宅基地房使用权流转、空间使用用途变更、政策性租购并举等一系列制度创新下取得的发展成效，明晰了分步骤实施推进的制度创新调节各方利益冲突的行动思路，为城中村宅基地房实现高附加值发展提供理论依据和实践参考。
凤和村，制度创新，宅基地房，城中村
—Taking Fenghe Village of Guangzhou as an Example
Jie Cheng1, Can He2
1School of Architecture, South China University of Technology, Guangzhou Guangdong
2Wuhan Planning and Design Institute, Wuhan Hubei
Received: Jan. 7th, 2024; accepted: Jan. 25th, 2024; published: Mar. 22nd, 2024
The problem of “village in city” is a special phenomenon in the process of urbanization in China, and it is the product of the system background of urban-rural dual division. Under the background of the current land economic development from “increment” to “stock”, the transformation of the development mode of village in city is an inevitable trend of the high-quality development of urban space. This paper takes Fenghe Village, Baiyun District, Guangzhou as the research object, summarizes the development results achieved by the construction mode of its empty port town under the series of system innovations of transferring the right of use of homestead housing, changing the use of space, and simultaneously promoting policy rent and purchase, and clarifies the action ideas of system innovation implemented and promoted step by step to adjust the conflict of interests of all parties, so as to provide theoretical basis and practical reference for realizing high value-added development of urban village homestead housing.
Keywords:Fenghe Village, System Innovation, Homestead Housing, Urban Village
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城中村是指物质形态构成和生活结构已经基本趋近于非农化，以外来人口为主要居住群体，但是在集体经济的管理体制上仍然呈现出明显的农村社区特征。严格意义上而言，城中村只是属于“制度”意义上的农村 [
但租赁经济本身属于一种单一结构的粗放型经济，受到市场波动的影响较大，城中村宅基地房本身存在交易缺乏标准、违法建设加盖、生活设施不达标甚至存在安全隐患的现象，此外，人口结构失衡和主客冲突也成为不可忽视的社会隐患。在当前土地经济的粗放发展模式转变为以存量为主的精细化发展模式的背景下，大规模的地块整合和拆旧建新已经不适用于经济社会的发展需要，以微改造为主的模式成为城市更新的主流。城中村中针对特定宅基地房的改造和资源整合成为城市更新和改造过程中各方利益激烈冲突博弈的源头。
在长期对城中村发展问题的研究中，学者们达成了普遍的共识，一般认为城中村实际上是一种涉及“城市”和“乡村”两种形态特征的非正规的城市发展形态，敬东称“城中村”为“城市里的乡村” [
长期以来，城中村的各种负面评价和引发的社会问题成为各方新闻媒体关注的焦点，对于城中村存在的客观问题和总结反思逐渐展开。城市建设者们也开展了一系列制度创新措施进行城中村改造和更新以缓解城市发展空间压力，学者普遍认为城中村非正规住房市场供给的自组织机制与新市民住房需求市场增长问题两大矛盾是城中村改造中主要的问题焦点 [
城中村的房屋租赁经济本质上是一种基于非正规城市形态发展的低层次、粗放型的经济，缺乏完整的产业链条，存在对租金高度依赖、产业结构单一且脆弱等特征。这种特征在外部性和内部性上均有体现：在外部性上，单纯地依靠纯土地出租及物业租金等外在的经济增长点维持生存 [
城中村问题触及土地相关制度的根本和各方利益纠葛，城中村的本质就是以出租经济(出租屋及集体物业)为支撑的“原住村落社会”及以流动人口为居住主体的低收入聚居社区 [
由于城市开始向内寻求存量空间发展，加之城中村本身的宅基地房存在种种社会与经济发展问题，对城中村开展一系列空间改造变得极为迫切，驱动改造最核心的问题便是钱从哪里来？一方面，城中村改造资金需求量巨大，作为改造主体的城中村本身便处于经济发展洼地，当地政府专项资金严重短缺并且依靠财政支持的投入不可持续，面向社会力量进行资金筹措也面临极大困难，主要原因是涉及城中村的改造工程通常将公益性用地与经营性用地捆绑开发，开发商投入成本过高，但开发量又受到规划限制导致回报较低 [
凤和村位于广州市白云区人和镇，距离广州白云机场仅3千米，现状建设用地约1.3平方千米、农用地约2.89平方千米。凤和村交通区位优越，境内有106国道及机场高速公路，紧靠广州地铁高增站。凤和村拥有近300年的悠久历史，建村于清嘉庆年间，至今仍保留了许多三间两廊的清代岭南传统民居。改革开放后，城镇化加速发展，不少青壮劳动力纷纷在农闲时节就近到广州市中心城区或珠三角地带务工，候鸟式的务工浪潮不仅仅为当地村民带来了充足的劳动收入，也迫切地激发了村民内心对于城市居住形态的追求。上世纪90年代初，集资建房的热潮兴起，位于城郊的凤和村在集体规划了村民宅基地的范围后，一排排多层的宅基地房便在凤和村拔地而起，原来的传统民居大部分老化闲置。由于缺乏具体的政策规定和强有力的执行手段，这些宅基地房的房屋质量、物业管理、治安乃至水电、网络供应均无法保障。大量人口仍然选择到中心城区工作并追求在城市定居，人口不断流失，凤和村呈现出了“外扩内空”的衰败特征。
在“空港小镇”开发资本下乡前，凤和村依旧是典型的贫困村，村庄环境和设施的破败，房屋出租率不高，出租收入低下，项目区550栋房屋中有200多栋处于闲置状态，本地户籍4670人中只有870人常住村内，宅基地空心化率超过36% [
新白云机场搬迁至附近后，凤和村未能结合大型公共服务设施起到对经济的辐射带动作用，虽然有部分土地被国家征用用于机场的配套设施建设，但是村内基础设施并没有得到明显改善，全村连通往外界的道路未硬化，大街小巷毫无生机，环境脏乱污水横流，市政管网等基础设施建设滞后，医疗教育等公共服务设施配置不全，村容村貌落后。
大多数城中村都会存在外来人口远超过本地居民的“人口倒挂”现象，使得城中村内“新土客冲突”日益严重，矛盾纷繁复杂 [
结合凤和村的现状分析，可以得出以下结论，空间资源挖掘不足是造成以凤和村为代表的城镇引领型传统村落衰败的主要原因，同时也是引起社会人口结构失衡的主要推手，但凤和村也存在匹配市场价值促进资源重塑的机遇。
在城市控制增量和宅基地制度改革的背景下，社会对凤和村闲置宅基地的需求越发凸显。2016年，广州设立国家临空都市经济示范区，在新白云机场周边区域划定了“航空特色小镇”的范围。2017年，广东省机场集团联合力迅投资等民营企业共同成立迅和港文旅公司，进驻凤和村投资建设空港文旅小镇项目，迅和港采用“整租土地 + 代建物业”的创新模式 [
图1. 制度创新策略示意图
在地产经济繁荣时期，受经济利益的驱使，资本倾向于整体流转土地进行开发建设。这一时期各地开展的城中村改造大多采取推倒重建的建设模式。这种模式一般改变城中村原有环境与私人或集体的用益物权 [
面对多样的存量资源和复杂的多方利益，全面改造已难以满足新时期高质量发展的需求 [
为进一步吸引企业入驻，地方政府敢于打破传统的制度桎梏，不仅给予了迅和港2000万元的城市更新资金扶持，在示范区内的场地使用上还给予办理临时经营场地证明的便利，使得企业获得对其租用的物业空间进行用途变更的权利。根据市场的需求，迅和港将其所租用的房屋空间改造成民宿、酒店、商店、租赁性公寓以及展览馆等多元的业态空间，然后进行物业招商。各类物业总体以每月均价120元/m2的价格出租，出租率超过了85%，企业获得超额发展权，同时向村民提供保洁、餐饮等就业岗位，实现了多方的利益均衡。
广州市作为国家首批利用集体建设用地建设租赁住房试点城市，加大体制机制创新力度，探索租赁住房多主体供给渠道。建设银行、人和镇政府、凤和村和广东恒健投资等各方积极加强政银企合作充分利用凤和村的空置宅基地房打造长租公寓，助力解决外来人口租房问题。2019年6月凤和村长租房开始运营后，白云机场工作人员、示范区办公人员、中心城区办公人员等都成为了凤和村长租房的稳定客源。凤和村在公寓运行中引入专业运营机构，提升了对长租公寓的经营管理水平。2020年广州市出台《广州市房屋租赁管理规定》，进一步推动租赁公共权益“均等化”，让外来人口实现“住有所居”。
通过空港小镇项目的改造建设，宅基地房由单一居住空间变为集商业、办公、展览、居住等业态为一体的混合利用空间，产业附加值不断提升，凤和村成为“艺术介入乡村”的先锋实践者 [
对于凤和村而言，除了自身的特殊区位因素吸引资本开发建设，还在于宅基地房使用权流转、场所用途变更、政策性租购等方面的一系列制度创新，在一定程度上打破了城乡之间生产要素的流动阻碍，使得原有的宅基地房固定租金收益变为更加丰厚的超额发展收益(见图2)，成为各方利益平衡的物质基础。
图2. 凤和村宅基地房制度创新的发展逻辑
开发商进行的宅基地房流转仍然处于城中村土地集体所有制之下，宅基地及房屋的所有权没有改变，保证了村民最基本的生产生活资料和重要财产。加快推进集体用地使用权流转的制度建设已经成为城乡协调发展的重要创新突破口，凤和村的实践便是体现。资本参与城中村开发建设的行为同样受到严格的底线约束，2021年8月住建部发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》严格限制了城市更新中“拆建”的比例，因而对于凤和村的改造采用“微改造”的方式进行。在此情境下，资本不能因空间使用性质转变而获得全部超额发展权 [
宅基地房是城中村空间改造的重要阵地，涉及政府、村民、村集体、房地产开发商、外来租住人口等多个利益主体。其改造过程的制度创新主力是政府和开发资本方，需要保障和尊重的是人的主体地位，包括原住村民和外来租住人口。其矛盾的集中点在于房屋租赁市场，基本盘围绕居住属性展开，既需要保证原住村民的居住空间和租金收益，又需要建设廉租房解决外来租住人口安置问题，维护社会发展稳定。在此基础上，资本方同时获取部分宅基地房使用空间，在资本需要更多投入回报和政府出于促进产业升级转型的考虑下，原有城中村空间趋向于更高附加值的商业空间改造和混合空间利用。
集体土地流转入市是一种农村集体产权制度改革的重要尝试，在城中村的实践中涉及更多利益主体。基于土地流转的一系列制度创新也必须是一个分步骤推进的过程。凤和村的实践表明，宅基地房的权属界定和流转需要在保证村民生存空间与收益空间的基础上进行共建，在资本方集中的物业空间范围内进行用途变更，保障资本方的超额发展权，实施政策性租赁住房同样是各方共同利益的体现：留住外来租住人口对于资本方而言就是留住了人的生产要素，也是政府人才引进工程的优惠政策体现，同样给入驻产业带来了人气与活力。分步骤实施制度创新是一切改革推进的基本思想，这一过程当中同样伴随着各方主体利益的协调与趋同，激发更多的积极性、主动性与创造力，进一步促进制度创新。
城中村是特定时代发展的产物，因其具有地段良好、租金低廉等诸多优点，在一定程度上能起到平衡职住、缓解住房需求、减轻交通压力等作用，同时，城中村的宅基地房存在基础设施落后、配套设施缺乏、环境品质不佳、利益主体复杂等诸多问题，给城市发展带来新的挑战，城中村宅基地房普遍存在产业结构单一、利益冲突激烈、资金投入困难等诸多问题。凤和村交通区位优势明显，但宅基地空心化和闲置率较高、配套设施不足、供需不匹配，空间资源有待发掘。随着国家临空经济示范区的设立，毗邻白云机场的凤和村迎来宅基地房改造发展契机，在多主体的参与下，采取微改造的城市更新模式，活化空间用途，在保障居住功能的前提下，探索多元发展路径。
凤和村通过一系列制度创新极大地激发了闲置空间的潜在价值，将原有城中村的宅基地房固定租金收益转变为超额发展收益，实现各方共赢：原住村民的租金收入和更多的就业机会、外来流动人口付出更少的租金、开发资本获得的物业收入以及入驻产业获得的区位和人力资源等均来源于此。类似凤和村等城中村的改造得益于其本身地理区位的稀缺性吸引了资本的进入。而对于大多数一般城中村而言，改造仅停留在政府政策性投入和央国企所承担的社会责任帮扶层次。除此之外，单纯经济制度的创新也会导致社区文化建设能动性的缺乏。因此，在城市进入内涵式发展的时代，面对不同地区的“城中村”问题，持续加强各方面全方位的制度创新、积极协调各方利益有助于我国城市空间的高质量发展，促进社会关系和谐进步。
程 捷,何 灿. 制度创新下的城中村宅基地房改造发展研究——以广州市凤和村为例Research on the Reconstruction and Development of Urban Village Homestead Housing under the System Innovation—Taking Fenghe Village of Guangzhou as an Example[J]. 城镇化与集约用地, 2024, 12(01): 8-15. https://doi.org/10.12677/ULU.2024.121002