国家审计是国家治理工作的重要一环，能够通过优化营商环境来进一步激发市场活力，实现经济的高质量发展。现有研究发现，国家审计与地区营商环境存在着积极的正向关系。本文以近年来的相关政策为依据，结合审计学与营商环境理论，从国家审计的揭示、抵御、预防三个层面出发，分析了国家审计对地区营商环境的影响。本文还从宏观层面将营商环境分为社会、经济、政治、法律等“软环境”和在整个生命周期中所涉及的基础设施、生态环境等外部条件为主的“硬环境”，从理论和实践两个方面探究了国家审计功能促进营商环境优化的现实路径，构建地区营商环境理论体系，为发挥国家审计的功能提供理论借鉴。 The national audit is an important part of national governance, which can further stimulate market vitality and achieve high-quality economic development by optimizing the business environment. Existing studies have found that there is a positive relationship between national audit and regional business environment. Based on the relevant policies in recent years, combined with the theory of auditing and business environment, this paper analyzes the impact of national audit on the regional business environment from the three levels of national audit disclosure, resistance and prevention. This paper also divides the business environment into the “soft environment” such as social, economic, political, and legal conditions and the “hard environment” based on external conditions such as infrastructure and ecological environment involved in the whole life cycle from the macro level, and explores the realistic path of the national audit function to promote the optimization of the business environment from both theoretical and practical aspects, and constructs a theoretical system of regional business environment, so as to provide a theoretical reference for the function of national audit.
国家审计是国家治理工作的重要一环，能够通过优化营商环境来进一步激发市场活力，实现经济的高质量发展。现有研究发现，国家审计与地区营商环境存在着积极的正向关系。本文以近年来的相关政策为依据，结合审计学与营商环境理论，从国家审计的揭示、抵御、预防三个层面出发，分析了国家审计对地区营商环境的影响。本文还从宏观层面将营商环境分为社会、经济、政治、法律等“软环境”和在整个生命周期中所涉及的基础设施、生态环境等外部条件为主的“硬环境”，从理论和实践两个方面探究了国家审计功能促进营商环境优化的现实路径，构建地区营商环境理论体系，为发挥国家审计的功能提供理论借鉴。
国家审计，营商环境，理论机制，现实路径
Chunyi Qin1, Yibing Chen1, Xiao Ma2
1School of Economics, Yunnan University, Kunming Yunnan
2School of Business and Tourism Management, Yunnan University, Kunming Yunnan
Received: Jan. 17th, 2024; accepted: Jan. 30th, 2024; published: Feb. 29th, 2024
The national audit is an important part of national governance, which can further stimulate market vitality and achieve high-quality economic development by optimizing the business environment. Existing studies have found that there is a positive relationship between national audit and regional business environment. Based on the relevant policies in recent years, combined with the theory of auditing and business environment, this paper analyzes the impact of national audit on the regional business environment from the three levels of national audit disclosure, resistance and prevention. This paper also divides the business environment into the “soft environment” such as social, economic, political, and legal conditions and the “hard environment” based on external conditions such as infrastructure and ecological environment involved in the whole life cycle from the macro level, and explores the realistic path of the national audit function to promote the optimization of the business environment from both theoretical and practical aspects, and constructs a theoretical system of regional business environment, so as to provide a theoretical reference for the function of national audit.
Keywords:National Audit, Business Environment, Theoretical Mechanism, Realistic Path
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党的二十大报告提出要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。营商环境的重要性在于，所有企业的生产经营活动都需要在既定的营商环境中产生。特定的营商环境能够反映一个地区的全貌，包括行政监管、市场体系、经济运行、法治化程度、社会文化、国际化水平以及市场竞争的公平性和服务效率。从企业微观层面来说，营商环境直接影响投融资的规模和水平、生产经营的效率，最终影响企业的发展模式、生产走向。政府通过税收、基础设施、金融市场、规章制度、产权等方面对营商环境产生影响 [
营商环境从宏观层面看涵盖了诸多因素，包括政治、经济、市场、社会文化等多方面，通过定量研究发现，基础设施和国家治理能力 [
近年来，在中央的统筹安排下，营商环境得到稳步提升，表现出极大的发展空间和进步潜力。但是，营商环境仍然存在一些亟需解决的问题，如市场准入限制较多、投资审批繁琐、产权保护不足、市场准入不公平、中小民营企业融资渠道少、融资成本高、经营投资流程繁琐效率低等问题 [
政府服务意识不强，行政能力不足。尽管国家一直强调政府部门的服务意识，一些部门人员仍然缺乏紧迫感和责任感，导致行政体制僵化，出现推诿扯皮、办事效率低下等问题。部分政府部门一直强调提高办事效率，却忽略办事的质量。同时，政企缺乏有效的沟通机制，导致信息不对称，企业人员无法在第一时间获得有效信息，消耗企业人员大量的时间精力，最终延长企业办事流程。在行政执法的过程中，自由裁量权缺乏有效监督，政务服务方面一直大力发展网络化，但追踪审计全覆盖能力不足，致使一些具体的行政事务不受法律约束，危害社会公共利益，造成市场监管困境。
简政放权力度不够，审批效率低下。在推动营商环境优化的过程中，存在政府部门放权不彻底，过度干涉市场运转。一些行政部门紧握审批权，审批流程繁冗复杂，审批时间过长，设置审批门槛过高，一些企业获取财政资金支持难度大，难以享受政策优惠，制造大量寻租空间。同时，由于复杂的审批流程，审批环节不规范、材料多、效率低，以及审批人员对审批规则认识度不够、有较大的主观操作空间、审批时效长，导致高额审批成本，以及审批流程随意性较大。
缺乏国家审计监管，中小企业难以维权。我国的国家审计倾向于查账型式审计监管，这远远是不够的，国家审计更要发挥审计先导性作用，充分发挥审计“预防”功能，深入分析潜在性问题的原因，将问题扼杀在源头，提供“放管服”改革的动力，规范企业管理机制，加强企业监督管理，提供企业创新思路，推进我国社会治理。但是，一些审计机关仍然停留在事中审计、事后审计。国家审计作为监督体系重要一环，外部监督与内部监督主体存在权责交叠、各自为政的现象，反而降低监督效率，国家审计低成本、客观性、全局性、强制性的特点没有充分发挥出来。审计监管力度不足，存在一些管理不健全、程序不规范、制度有倾向。中小企业合法权益难以得到平等保护，不兑现招商承诺，拖欠企业资金款项等问题依然存在。企业维权成本高，不利于保持健康可持续的营商环境，遏制创新发展的活力。
法治体系建设不断完善，市场保护需进一步加强。我国尚无被广泛认可的法治化营商环境建设评价体系，营商环境涉及面广，法律顶层设计系统性不够。一些事项缺乏具体法律制度规范，导致出现政策法律相左的现象。部分执法部门，没有严格依法执法，监督审查活动浮于表面，风险研判不到位，存在执法收费随意、以罚代管等问题。法治体系不健全，行政制度不规范，市场存在各种限制，部分行业存在较高的市场准入门槛。市场乱象频发，比如招投标领域根据特定投标人设置限制性条件，排斥其他投标人，乱收费、乱摊派、乱罚款等现象仍然存在，市场保护力度需进一步加强。
国家审计作为一种外部监督力量，具有公开性、透明性、公正性、独立性、强制性、惩处性，不仅能够识别、评价和应对经营风险，还能够有效国家审计揭露营商环境中出现的造假舞弊、违法违规并督促整改处罚。国家审计机关人员应明确自身监督和控制职能，发挥国家审计在营商环境运作中的重要制约监管作用，通过经济社会责任审计、政策措施追踪审计、重要基础建设专项审计等方式，协同更高层次的国家治理工作，不断优化营商环境。国家审计作为营商环境的“免疫医生”，主要通过揭示机制、预防机制、抵御机制为营商环境诊断病情。国家审计与区域营商环境的相关关系，其中具体细分国家审计的揭示、抵御、预防功能对于区域营商环境中“硬环境”和“软环境”的影响和异质性。
国家审计的预防机制，是指国家审计通过运用全覆盖的监管机制，在法律地位上的权威性和强制性，能够敏锐地洞察到市场变化并快速作出反应，及时调整政策措施，引导企业转变发展方向，提升自身抗风险能力。
首先，通过建立健全的法律法规体系，国家审计能够在预防阶段明确政府行为的规范和法定权力，规范审计的依据，为优化营商环境提供了制度保障。其次，国家审计通过强化风险防范机制，对政府资源配置和经济运行进行深入分析，及时发现潜在的经济和财政风险，从而在源头上预防了一系列不良现象的发生，确保了经济稳定和企业健康发展。与此同时，预防机制还包括对公共财政管理的审慎监督，以确保政府支出的合理性和效益性，防范财政浪费，为创造更加有利于企业经营的财政环境提供了有效手段。
另一方面，国家审计的预防机制通过对治理体系的审计，强调建设透明、负责、服务型的政府机构。这有助于规范政府行为，提高政府运作的透明度，为企业提供更为可预期的经营环境。通过强调法治建设，审计预防机制还有助于维护政府行为的合法性，降低政策风险，为企业提供法律保障。
国家审计产生的预警作用，是建立在总揽全局、始终保持客观公正的立场上，更容易发现预防苗头性、潜在性的重大问题。通过对这些问题深层次的分析，探究其根源，并提出创新改进意见和方法，将贪污腐败、违法违纪的潜在风险扼杀在源头。在市场经济条件下，国家审计预防机制是市场经济体制下优化营商环境的重要保障。当前我国经济社会发展进入新常态，随着“放管服”改革深入推进和政府职能不断转型升级，对政府绩效评估也提出了新要求。当下更需要国家审计建立完整完善的监督体系，监督领导干部权力运行状况，预防企业违规违纪现象。同时，也能先导性预防腐败滋生，为营造良好营商环境打下坚实基础。
国家审计的揭示机制通过透明度、问题揭示和政策评估，为社会提供全面的信息，促进政府行为的合理性和透明性，为企业提供更好的经营环境，提高了市场的公正性和竞争的公平性。揭示机制的有效运作有助于建立信任，增强投资者和企业的信心，推动整个经济体系向更加健康、透明、可持续的方向发展。
国家审计的揭示机制在优化营商环境中发挥着关键作用。首先，通过审计报告的及时发布和公开，国家审计揭示了政府行为和资源利用的真实状况，为社会提供了全面的信息。这种信息透明度有助于建立公正的市场秩序，为企业提供更为准确、可靠的信息参考，降低了不确定性，从而吸引更多投资者和企业参与市场竞争。
其次，国家审计的揭示机制通过深入分析政府部门的运作和资源配置，揭示了可能存在的问题和不合理之处。通过披露财政资金的使用情况，审计为政府提供了改进管理和决策的建议，从而有助于提高政府服务水平和治理效能。这种揭示机制的作用促使政府更加高效地运作，为企业提供更加便利和贴心的公共服务，优化了营商环境。
此外，国家审计的揭示机制还通过审慎评估政府政策的实施效果，揭示了可能存在的政策漏洞和不足之处。通过对政策执行的全面检视，审计能够提出具体改进建议，帮助政府更科学地制定和调整政策，为企业提供更为稳定和可持续的经营环境。
一方面，对地方政府制度合理性和政策执行有效性进行公正合理地评价，促进公平竞争，提升地区市场化水平。在保证公平竞争的前提下，能促进国企与其他企业在资源的竞争和获取中更加公平、透明。追踪审计对国家出台的融资政策进行审核，保障融资渠道，避免贷款歧视、违法投融资。公开、透明的营商环境能够揭示市场乱象，从而维护市场公平竞争和正义。另一方面，审计机关肩负经济监督、维护市场秩序、贯彻财经法纪的重大责任。国家实施跟踪审计监管公共管理服务主体政策落实情况，揭示优化营商环境工作中存在的问题，揭示领导干部有无以权谋私问题。政府投资项目审计揭示财政资金是否直接用于惠民利国工程，是否达到资金效用最大化。国家审计的揭示机制，能够规范和约束国家权力的使用，为营造良好的营商环境提供动力，推动优化政策持续完善。
国家审计的抵御机制通过预防腐败、合理利用财政资源、监督政策执行等方面的工作，为企业提供了更加安全和有序的经营环境。
首先，通过建立健全的内部控制和风险管理体系，国家审计能够在预防和抵御腐败、滥用职权等不当行为方面发挥作用。这种抵御机制有助于减少行政腐败，提高政府运作的透明度和廉洁度，为企业提供更加公正、规范的营商环境。其次，国家审计通过对公共财政的审慎监督，抵御了不当的财政浪费和滥用资金的风险。审计的结果可以揭示政府支出的合理性和效益性，从而确保财政资源的有效利用，为创造更有利于企业发展的财政环境提供了防线。此外，国家审计抵御机制通过深入审计政府政策和项目的执行情况，评估其对企业和市场的影响，及时发现潜在的不良影响，从而规范政策风险。通过强化对政府行为的监督和抵御不当行为的机制，审计有助于确保政府政策的合法性和科学性，为企业提供更为稳定和可预测的政策环境。
国家审计在预防和揭示问题后，需要对长期性、根本性、重大性的问题从影响因素、整改方案可行性、政策升级周期等深入挖掘问题核心，及时向有关行政部门反馈问题，有针对性地提出整改意见，建立健全政策落实跟踪机制，筑好抵御市场威胁的防火墙。营商环境具有社会公共品的一般属性，难以精确追溯到政务部门的具体事项，问责力度也相对较弱，相反国家审计的抵御机制具有权威性、强制性，对于被审计单位存在的违法违规，浪费财政资源的问题，国家各级审计机关有权勒令其进行整改，并对整改结果进行回访调查。对于性质恶劣的问题将进行公示惩处，防止类似情况再次发生，对相关部门起着震慑作用。国家审计的抵御机制，能有效查处问题、整改问题、警示问题，使得与营商环境相关的制度缺陷得以弥补，措施、制度、法规得以完善，国家审计的抵御机制为营造良好的营商环境保驾护航，长效发挥国家审计的监督作用。
通过揭示、预防和抵御机制，国家审计机关不仅能够帮助企业更好地规范经营，也能够促使政府建立更加科学、公正、透明的监管制度，从而全面提升营商环境的质量和水平。这种机制旨在通过持续地审计工作，使“免疫系统”更加强大，为国家经济的健康发展提供有力保障。国家审计预防、揭示与抵御机制的界限并不明确，也并非单独存在。往往是共同发挥作用，能更有效地约束政府行为、明确政府与市场的边界，减少政府干预 [
优化营商环境不能完全放手给市场，各级政府部门和审计机关都需要积极参与其中。李克强总理强调；政府工作要“软硬兼施”，不仅要优化营商环境，深化体制机制改革，改善基础设施等“硬环境”，更要在“软环境”上有新突破。推进优化营商环境工作，必须充分发挥国家审计预防、揭示与抵御功能，持续深化“放管服”改革，逐步建立公开透明的政府管理体制，追踪审计长效监督财政资金使用状况，营造公平竞争、稳定和谐的营商环境。优化营商环境的现实路径如下图1所示。
图1. 国家审计优化营商环境现实路径
营商硬环境主要指交通、电力、网络、运输等基础设施，绿化、水源等生态环境。国家审计通过跟踪财政资金使用情况，监督资金是否直接用于惠企利民工程，资金使用效率是否提高，是否存在资金的跑、冒、滴、漏等违法违规行为，详细掌握基础建设财政资金的分配和拨付情况。对项目建设管理情况、成本控制情况、资金使用和建设绩效等进行全方位的审计监督，揭示存在的突出问题，并从机制和制度方面提出改进和完善的建议，从源头上确保基础建设资金的高效合理使用，为落实国家重大政策措施、提升地区投资环境提供基础保障。
资源环境领域体量大、点多面广，涉及生态文明的方方面面。开展资源环境审计，切实履行资源环境监管职责，聚焦与资源环境有关的财政收支，落实地区生态环境的污染防治政策，让审计机关在生态环境领域发挥不可或缺的作用。在做好常规审计项目同时，积极开展“绿色发展”、“美丽园区”等专项审计调查和跟踪审计工作，从更深层面做到“以审促防，以审促建”。同时，深入践行习近平生态文明思想，促使政府牢固树立绿色发展理念。鼓励企业发展新能源和节能环保产业，推动地区工业企业结构调整；开展专项审计调查和跟踪审计工作，从更深层面做到“以审促防，以审促改、以审促建”。通过开展资源环境审计工作促进地区经济社会绿色低碳高质量发展 [
营商软环境主要包括政治、行政、市场、创新文化、经济、法律等多方面。一是政治环境方面，国家审计通过监督和制约权力运行，推进持续性的腐败治理，促进健康可持续发展的营商环境，保证政商关系的健康发展。国家审计通过公开审计结果、规范公共权力运行等长效提升营商环境的透明度，打造诚实守信的商业环境。国家审计将有效提升行政廉洁，查处腐败。国家审计对财政部门、国有企业、金融机构的财政资金使用情况，使用效率进行监督稽核。国家审计拥有强制性、无偿性等特点，促使各单位领导以及下属财务人员、审计专员审视自身工作作风，是否尽职尽责，一定程度上避免贪污受贿、以权谋私的现象。同时，国家审计还能提升行政效率，改善行政环境 [
国家审计通过监督和规范其行为，使其自身利益得到有效保障，同时也为广大中小企业留下了健康的发展空间。国家审计在积极引导广大中小企业依法维权的同时，也不断提升中小企业抵御市场风险的能力。在此基础上，进一步发展市场多元化，扶持中小创新企业，建立健康可持续的营商环境。四是创新文化方面。国家审计促进创新文化，不仅体现在对中小创新企业扶持上，还体现在监督企业内部的廉洁和自律，充分发挥政府财政部门的政策导向作用，使更多的资源向创新方向倾斜。国家审计通过对知识产权相关法律法规的执行情况、专利、商标等知识产权保护制度体系的健全完善情况进行审查，督促被审计单位逐步提高自身知识产权保护能力，建立起大胆创新、敢于创新、保护创新的营商环境 [
本文从国家审计的微观角度分析营商环境，国家审计通过对经济活动进行全过程监督，能有效地对扰乱市场秩序的行为进行预防并提出改进意见，违纪违规现象发生时快速进行揭示，采用强制性手段进行抵御，能够有效地避免市场资源的浪费，促进市场经济的稳定发展。同时，国家审计还可以通过对市场经济活动中存在的问题进行调查和研究，发现问题的根源，从而提出更有针对性的建议，从而更好地改善营商环境。国家审计作为市场监督一双“无形的手”，渗透于营商环境的各个方面，包括基础设施和生态环境等“硬环境”和经济、政治、法律、创新等“软环境”。国家持续深化“放管服”改革，政府的目标在于构建公开透明、公平竞争的营商环境，不应过度干涉、不应具有倾向性。
结合本文的结论，提出以下建议：第一，深化政府自身改革，确保政府角色转变到位，通过政府深入简政放权，加强监管，保护中小企业权力，降低市场准入门槛，激发市场创新活力。在后疫情时代，应当牢牢把握“营商环境就是生产力”的基本论断，坚定优化营商环境的目标，坚持便民利企的基本原则，打造便捷高效、法治有序的服务环境。第二，全面落实跟踪审计，发挥国家审计的监督管理作用。国家审计机关应该以市场化、法治化为基本原则，促进政府职能的转变，推进多部门协作监督，完善法治监督体系建设，形成营商环境相关政策落实的事前、事中、事后监督机制。进一步强化国家审计揭示与抵御功能，完善审计问责相关制度，加大审计惩处力度，推进纪检、监察、审计多部门合作，规范企业治理体系。第三，加大国家审计人力、物力和财力投入，充分发挥国家审计预防功能，建立健全高效率、动态化和标准化的全覆盖审计工作机制。
本文受云南大学专业学位研究生实践创新基金项目“国家审计促进地区营商环境优化的理论机制与现实路径”(ZC-23234464)资助。
秦纯懿,陈怡冰,马 骁. 国家审计促进地区营商环境优化的理论机制与现实路径The Theoretic Mechanism and Realistic Path of National Audit to Promote the Optimization of the Regional Business Environment[J]. 现代管理, 2024, 14(02): 279-286. https://doi.org/10.12677/MM.2024.142036
https://doi.org/10.1108/JIBR-09-2017-0162
https://doi.org/10.14254/1800-5845/2017.13-2.8