新中国成立初期，经济社会因连年战火受到沉重打击，为了稳定国内大局，迅速恢复国民经济，我国优先以重工业和城市为发展重点。这一时期，农村公共农产品的供给并未发生根本性的变革，而是继续沿用传统的自我供给和联合供给 [7] 。尽管，在中央和地方政府的支持下农村社会保障制度初步建立，提供较低层次的社会救助、社会优抚和社会福利等服务，但涉及教育、卫生、文化等公共产品领域的投入也相对较少，农村公共产品供给的主要资金来源并不是国家财政，其主要依靠村民进行内部筹资。形成这种供给格局主要有以下三方面原因：其一，为了发展经济，“农业合作化运动”在我国农村地区轰轰烈烈地开展，各种农民集体组织不断涌现，互助组、初级社和高级社成为主要的合作组织形式，党和政府对农村地区的领导与控制逐步强化；其二，建国之初，百废待兴，国家财力却捉襟见肘，为快速发展经济，国家将更多的资源投入到城市建设和重工业发展当中，农业和农村缺乏足够的资金支持满足自身公共需求；其三，我国农村拥有历史深远的熟人文化、宗族观念，传统治理要素依旧深刻影响着建国初期的农村治理格局，严格的户籍制度约束了农民的流动，创造了相对封闭的农村环境，进而强化了传统的农民自我供给和农户联合供给 [8] 。

1958年，人民公社化运动开始兴起并迅速席卷全国，人民公社兼具政治和经济双重属性，既是基层的政权组织，又是集体所有制的经济组织，从低到高由生产队、生产大队、人民公社三级组织构成，与之相对应，生产资料也实行三级所有制 [9] ，形成“政社合一、政经统管、农民同质”的体制特征。这一时期农村公共产品的供给责任就由农民或者农民集体组织转移至人民公社，农村公共产品的供给范围、供给内容得到显著拓展。人民公社制度下，农村公共产品由集体组织生产和提供，采用从上到下的供给决策方式，政府享有决策权，决定公共产品供给，作为为集体内部的劳动者，农民却无法自由表达自己的公共需求，形成“体制内决策”的模式。但是，由于当时国家税收能力有限，从制度内无法满足农村公共产品的需求，需要依靠农民的劳动供给代替资金，即采用“制度外筹资”的方式。“体制内决策”和“体制外筹资”相结合形成了人民公社化时期别具一格的农产品公共产品供给格局，表面上农村集体经济组织直接承担着公共产品的供给成本，实质则是通过农民的“以劳动代资”弥补了资金不足，该形式是计划体质与传统的自我供给和联合供给相结合的产物。

人民公社体制下，农民的身份和活动都受到严格的约束，严重不利于农村地区经济与社会的良性发展，阻碍了农村公共产品供给水平的提高，农民的生活水平迟迟得不到改善。1978年，安徽凤阳小岗村在全国范围内首创“包产到户”，通过承包合同将土地分配给农户。80年代初，家庭联产承包责任制度得到大面积推广与实施，在不改变农村土地归集体所有的基础上，农民通过签订承包合同，获得了土地，掌握了土地的经营权，农民从事农业生产活动的积极性高涨，农村生产力进一步得到解放。乡政府取代人民公社，承担起了辖区内的公共产品的供给的责任，并伴随劳动自主权、生产经营权的下放，农村公共产品差异化需求逐渐凸显，农民的自我供给和联合供给的意愿被强化；农村公共产品异质化的需求市场识别，企业开始参与农村公共产品的供给；形成了政府、企业、农民以及各种民间组织组成的多元供给体制，保持着既相互独立又相互依存的关系，通过密切合作创造公共价值，超越了传统供给模式 [10] 。但是，这一时期中央政府给予乡政府的财政支持有限，农村公共产品所需的资金除了从各级财政拨款和转移支付获得以外，大部分还是需要制度外筹资获得，以各种税费的形式由农民分摊。此外，乡政府依作为国家基层政权组织，农村公共产品供给的决策权被其掌握，仍旧遵循以“自上而下”为特征的决策机制，农民缺乏有效的意见表达渠道，真实的公共需求无法得到切实回应。

家庭联产承包责任制将土地的经营权转移至农民，农民获得了土地，生产积极性高涨，促进了农村经济的发展，但“包产到户”模式下，农村公共产品的所需资金依旧由农民承担大部分，农民税收负担。2000年，我国开始面向农村地区实行税费改革，通过规范各种税收制度，减免各种税种，极大减轻了农民税收负担。随着农村税费改革的广泛开展，农村公共产品供机制也发生了变化与调整，首先，税费改革切断了基层政府不规范的“税费”收入，使得原来公共产品制度外筹资难以为继，农民的税负降低，中央和省政府通过直接提供农村公共产品和转移支付保障农村公共产品供给；其次，政府依旧扮演着农村公共产品供给活动中的主要角色，同时国家也通过各种政策动员各种社会力量投身农村事业建设，各种非营利组织、村集体组织、企业广泛参与公共产品供给实践，以满足日益多元的公共需求；最后，“自上而下”供给决策机制依旧发挥着主要作用，但是，随着我国农村的基层民主建设成效日益显著，农民的政治意识不断进步，参与农村自治的民主意识显著增强，按照“一事一议”的原则，召开村民大会或村代表大会共同讨论有关公共产品供给事项。

我国农村公共产品的供给机制几经演变和发展，最终形成了如今的供给机制。这种机制更多强调政府的责任，政府处于中心地位，在整个供给活动中发挥着不可替代的作用。

我国现行的农村公共产品供给机制具有以下明显特征：

1) 供给主体多元化

政府已经不再是农村公共品唯一的提供者，而是政府起主导作用，农民、企业、非营利组织共同参与供给。但是，在现行的农村公共产品供给机制下，政府依旧是主要供给者，向农村提供社会保障、教育、医疗以及生产性公共产品，其他参与者未能积极发挥自身优势，实现充分供给。主要有以下原因：首先，农村公共产品所需的品种繁多数量庞大，需要充足的资金支持，且投资收益较低，除了政府以外其他参与者不能或者不愿意参与供给；其次，我国在农村公共产品市场领域的制度建设不健全，各种产权保护政策、准入政策亟待完善，市场主体参与供给受到限制。

2) 筹资渠道单一

农村税费改革后，对农村公共产品的资金筹集产生了深刻影响。农业税取消后，地方政府的筹资能力也被大幅削弱，供养农村公共产品的能力明显下滑。尽管，中央政府不断加大对农村的财政投入力度，但却远远不能满足农村的公共需求，加之资金来源主要依靠政府的转移支付，未能形成多元的筹资渠道，农村公共产品的供给总量不足未能得到妥善解决。

3) 供需矛盾尖锐

在“自上而下”的决策机制下，农村公共产品的供给决策依靠上级的指令、不充分的“民意”或者决策者的经验来做出，见效快或能够迎合上级的农村公共产品备受决策者青睐，选择性忽视那些回报周期长但对农村发展大有裨益的公共产品。同时，农民由于自身文化水平限制对自身所需要的公共产品不能准确识别，缺乏适当渠道表达自身公共产品需求，无法让决策者及时准确地了解基层群众的心声。这势必会导致农村公共产品的供给与需求之间发生结构性矛盾，农民的真实需求无法有效地回应，也造成了农村公共资源的浪费。

1) 农村公共产品以政府供给为主，其他主体作用发挥不足

历经数十年的发展，我国形成了以政府为主，市场、非营利组织等民间组织共同参与的农村公共产品供给主体结构，但是，农村主要的公共产品主要还是依赖政府提供。这样的供给结构，一方面，容易导致农村公共产品供给数量不足。虽然我国经济发展水平不断上升，财政支付能力不断增强，但是为有效满足不断旺盛且日趋异质化的农村公共产品需求，同时为了实现基本公共服务均等化，进一步促进城乡一体化，也会对政府财力提出新的要求，有限的政府公共财政资源必然不能保障农村公共产品的足额供给。另一方面，政府应当专注于提供农村纯公共产品，将准公共产品交由企业或非营利组织提供，政府更多的是立法与监督方面的责任，若全部公共产品由政府提供，将会导致供给效率低下。

2) 农村公共产品供给的资金来源过于倚重政府财政，未形成多元化的筹资渠道

农村实行税费改革后，农业税被取消，农民的税收负担被大大缓解，也改变了过去长期沿袭的“制度外筹资”机制，农村地区的社会保障、教育、医疗等公共产品由政府提供资金保障，政府实质上成为农村公共产品提供的“单中心”，转移支付制度成为农村公共产品供给的主要资金来源，农村地区的公共产品供给任务被纳入政府职能范围 [11] 。但是这种单一筹资渠道过于依赖政府财政收入，加重政府的财政负担，不能有效满足农民公共需求。不同层级的农村公共产品应当建立不同的筹资渠道，对于由全国、地区和社区居民享受的公共产品应当由不同层级的政府或团体承担资金筹集责任，同时对于准公共产品，还应引入市场机制，积极鼓励民间资金投入农村建设中。

3) 各级政府之间的财权和事权划分不统一

我国实施分税制改革后，涉及农村公共事务的财权与事权呈不同方向流动，财权向上转移到中央或省级政府，上级政府也倾向于掌握更多的财权，与之相反，事权却逐层向下流动，最终落实到基层政府，与其掌握的财权相比事权显得过重，基层诸多事权缺乏足够的财权来保障，导致财权与事权不匹配。一些应该由上级政府提供的公共产品，却由于事权的向下转移，交由下级政府提供，特别是基层政府负责的事务繁多，而掌握的财权却有限，容易导致互相扯皮、推诿责任，最终基层政府受财力掣肘难以保障农村公共扯皮的有效供给，无法保障足农村公共事业的稳定发展。

4) 农村公共产品“自上而下”的供给决策机制容易诱发供需结构失衡

历经数十年的发展，在农村公共产品供给活动中“自上而下”的供给决策机制贯穿始终，政府在供给活动中拥有绝对的话语权。这种供给决策机制，一方面，从公共选择理论视角看，出于对政绩和利益考虑，作为权力的垄断者和利益的追求者，其决策目标势必会与农民的公共需求不一致，所提供的公共产品偏离了农民的实际需求，浪费政府支出。另一方面，随着我国农村地区经济发展水平不断提高，乡村社会精神文明程度不断进步，潜移默化地重新塑造了农民新的公共产品的需求，与过去相比需求种类更加多元、数量更加丰富、结构更加复杂。在农村公共产品供给决策中，受到现行制度约束，农民缺乏适当意见表达渠道，不能充分行使参与权与话语权，无法充分表达自身的真实需求，一切都是由上级政府安排，农民被排除在供给的决策和监督外，农民的主动性、积极性和创造性受到抑制，只能被动接受决策结果。

1) 加快政府职能转变

在日趋多元化的农村公共产品供给主体中，政府必须加快自身职能转变，积极推进服务型政府建设，在农村公共产品供给活动中发挥更多的灵活性。政府的核心地位不容动摇，但是又不应局限传统供给机制下政府的作用。首先，政府应鼓励企业、非营利组织、农民集体组织发挥自身优势，广泛参与农村公共产品的供给，同时，搭建好制度框架和完善配套政策，营造良好的参与氛围；其次，对于不同属性的农村公共产品，政府应对不同需求进行分类，划分不同公共产品供给责任，除纯公共产品应继续由政府提供以外，其他适合由企业和非营利组织提供的公共产品应交给他们负责；最后，政府作为农村公共产品供给机制中的“主心骨”，要为各方参与主体搭建一个相互沟通、交流与合作的对话平台，政府应负责明确定好平台目标、动员各主体参与、协调不同主体间的利益和统筹安排公共资源，发挥好政府供给活动中的主导作用。

2) 鼓励各方供给主体积极参与

由于政府财力因素限制和供给过程中存在“政府失灵”，政府独揽农村公共产品的供给大权，所提供的农村公共产品，未必能够有效农村地区的实际需求。因此应当鼓励企业、非营利组织、农民集体组织参加农村公共产品供给，发挥各自的组织优势、人才优势和资源优势，缓解农村公共产品供给不足问题，也有利于分散满足多层次、差异化的农村公共产品需求，还有利于在不同主体间形成竞争机制，赋予农民“用脚投票的机会”，刺激各主体竞相提高供给效率。鼓励各方主体参与农村公共产品供给，首先，清楚界定各主体的产权，完善产权保护制度。只有实现对产权清晰明了的划分，才能实现对产权的有效保护，政府应完善法律，保护各供给主体的所有权、使用权、支配权、处置权、收益权，维护各主体的合法的经济利益；其次发挥税收优惠政策的刺激作用。对各主体提供公共产品取得的收益予以税收优惠，间接促进各主体扩大经济收入，激发参与公共产品供给的热情。

3) 扶持和壮大非营利组织

单纯依靠政府自生力量无法实现农村公共产品的有效供给，非营利组织作为现代社会一支重要的公共治理力量，可以对政府供给农村公共产品起到补充作用。但是，目前我国非营利组织参与农村公共产品供给明显不足，在农村医疗领域、教育领域、文化领域都缺乏非营利组织的参与。要发挥非营利组织的作用，首先，政府要充分尊重非营利组织的地位和作用，营造一个相对友好宽松的政策环境和政治生态，促进非营利组织发展壮大，并鼓励其参与农村事业建设中，投资农村公共产品供给；其次，政府应当加大对非营利组织的扶持力度，确立非营利组织在公共治理的主体角色，继续发挥宏观调控的作用，而弱化利用行政干预的倾向，在政策、经费、运行等方面予以非营利组织帮助。

1) 拓宽农村公共产品的筹资渠道

在农村税费改革后，政府承担了农村公共产品筹资的主要责任，大量农村公共产品所需要的资金由政府供给，大大减轻了农民的税收负担。但是，以政府财政能力为支撑的单一化的筹资渠道，不能充分满足农村地区日益旺盛的公共产品需求。因此，为保障农村公共需求得到有效满足，应积极拓宽农村公共产品的筹资渠道，逐步形成多元化的筹资机制。首先，政府应当继续发挥在农村公共产品供给筹资活动中的主导作用，为农村基础设施建设为代表的纯公共产品提供充足的资金保障；其次，积极引入市场化筹资渠道，完善相关制度，引导好私人资本投资于可市场化的准公共产品领域，最大程度利用好社会资源；最后，大力培育非营利组织筹资渠道。非营利组织不以营利为目的基本属性，使其参与农村公共产品供给具有目标上的耦合性，可通过捐赠资金与服务的方式，为农村提供公共产品。

2) 合理划分各级政府的事权与财权

我国现行的农村公共产品供给机制中存在政府之间事权与财权划分不统一的问题，事权被层层向下转移直至基层政府，而财权却被各上级政府加强集中起来。相对于事权，基层政府拥有的财权过少，不足以保障农村公共产品的有效供给。因此，优化各级政府之间的事权与财权划分，首先，应当按照事权与财权对应的原则，科学划分各级政府在农村公共产品供给活动中的权责利，依据所承担的事项来取得相应的财权，适度扩大基层政府的财权，赋予其在地方财政收支中更大的自主权；其次，为弥补基层政府供给农村公共产品资金不足的问题，需要继续加大转移支付力度，以保障民生为优先、以补齐供给短板为重点，为基层政府提供与事权相匹配的财权。

1) 建立“自上而下”与“自下而上”相结合的供给决策机制

长期以来，“自上而下”的决策程序一直在农村公共产品供给决策中被严格遵循。在这样的决策机制下，农民的真实需求被忽视、被淹没，农村公共产品供给与需求结构失衡。公共产品供给的帕累托最优实现条件是所有消费者获得的边际效益等于此种公共产品的社会边际成本。因此，必须打破农村公共产品供给由政府垄断的局面，应当进一步完善农村公共产品决策机制，将农村地区反映强烈或利好民生的公共产品需求纳入决策议程，充分尊重基层的意见与建议，有效满足农民的实际公共需求，最大程度提高公共资源的利用效率。相较于“自上而下”的决策机制，“自下而上”的决策机制以农民的真实需求为出发点经过若干程序进行汇总整合，最终形成具有广泛性和代表性意见，并进入政府的决策议程。然而，“自上而下”的决策机制并不完全适合我国农村所有公共产品的供给决策，具体有以下两方面原因：第一，农民并不是完全理性的经济人，在公共产品市场中，不能准确、真实地识别并表达自身需求，对政府还存在依赖性；第二，“自下而上”的决策机制会增加决策成本，降低基层治理的工作效率，会耽误重大利好的全国性公共产品的供给。

所以，应当充分吸收“自上而下”和“自下而上”可取之处，根据实际情况，综合使用，坚持以农村公共产品需求为导向，发挥两种机制的优势，形成一种更加科学合理、符合我国农村实际的决策机制。在全国性农村公共产品的供给决策中，应当坚持“自上为主，以下为辅”的决策方式，这类公共产品涉及人群多、影响范围大，如重大水利设施、跨省交通工程建设、农村基本医疗保障和义务教育；在社区性公共产品的供给决策中，应当坚持“自下为主、自上为辅”的决策方式，充分尊重本辖区内农民的意见，同时兼顾上级政府有关经济社会发展的部署，如村级道路建设、住房改造。

2) 畅通农村公共产品需求表达

农村公共产品需求异质化趋势愈发明显，要坚持以农民需求为导向，畅通农村公共产品需求信息表达，最大程度地征求民意、尊重民意、反映民意。在我国目前的农村公共产品供给决策过程中，由于制度本身或农民自身的限制，决策者往往不能掌握足够需求信息，所提供农村公共产品往往不能满足农民真实的需求。首先，完善农民需求信息表达渠道。要利用好村民自治制度、村民代表大会制度，鼓励农民积极参与、充分表达，使农民能够在涉及农村公共产品供给的决策中畅所欲言，表达好自身的公共需求，并且要完善信访制度、畅通意见流通渠道，保障信息无障碍地向上流动。其次，要增强农民的参与意识和表达能力。一方面，要注重引导广大农民参与农村公共产品供给决策中来，加强培养基层群众的民主意识和参与意识，另外一方面，要大力发展农村教育事业，加大资金在教学、师资和助学等方面的投入，提高农村人口的受教育水平和科学文化素养，形成现代乡村治理相匹配的人口素质。