污染物与二氧化碳在排放上具有同根同源同过程、治理上具有同频同效同路径、管理上具有同时同步同目标的特征，且两者都事关生态文明建设和绿色发展全局。因此，减污降碳协同增效是我国实现碳达峰、碳中和的必由之路，也是深入打好污染防治攻坚战的总抓手。本文梳理了近年来国内外有关温室气体纳入排污许可管理相关研究进展，从管控对象、数据运用、权益属性和监管机制四个方面提出制度融合的方向，通过分析国内典型试点经验，为我国加强温室气体与大气污染物协同管理、实现对温室气体排放全过程精细化监管及温室气体与污染物数据的共享提供参考。

温室气体，碳排放，排污许可

Yingying He^1*, Jian Li¹, Yu Tao², Qingxiang Yang², Si Yan^1,2#

¹Yunnan Environmental Science and Technology Development Co., LTD., Kunming Yunnan

²Yunnan Society for Environmental Sciences, Kunming Yunnan

Received: Mar. 15^th, 2023; accepted: Apr. 20^th, 2023; published: Apr. 27^th, 2023

Pollutants and carbon dioxide have the same root and the same process in emission, the same frequency, the same effect and the same path in governance, and the same goal in management, both of which are related to the overall situation of ecological civilization construction and green development. Therefore, the synergistic effect of pollution reduction and carbon reduction is the only way for China to achieve peak carbon dioxide emissions and carbon neutrality, and it is also the general starting point for deepening the battle of pollution prevention and control. This paper reviews the research progress on the inclusion of greenhouse gases into emission permit management at home and abroad in recent years, and proposes the direction of system integration from four aspects: control object, data application, equity attribute and regulatory mechanism. By analyzing the typical pilot experience in China, this paper provides a reference for strengthening the collaborative management of greenhouse gases and air pollutants, realizing the refined supervision of the whole process of greenhouse gas emission and sharing the data of greenhouse gases and pollutants.

Keywords:Greenhouse Gas, Carbon Emissions, License of Discharging Pollutants

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1995年政府间气候变化专门委员会(IPCC)第二次评估报告提出“协同效应”(co-benefits)的概念。国内外研究表明，二氧化硫、氮氧化物、颗粒物往往与二氧化碳的排放具有同根同源性，在控制温室气体排放的同时能有效减少其他环境污染物排放，环境管理政策的实施将获得双重效益并降低全社会总减排成本。美国《综合环境战略(IES)》《欧洲清洁空气计划(CAFE)》都曾推动过此类协同行动，日本、巴西、菲律宾、韩国、阿根廷、墨西哥均开展了相关实践。近年来我国也在减污降碳协同治理方面快速发展，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布我国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值的目标与努力争取于2060年前实现碳中和的愿景 [ 1 ] ，并在气候雄心峰会上进一步宣布国家自主贡献最新举措，既体现了我国履行负责任大国责任、推动构建人类命运共同体的重大历史担当，同时又对我国应对气候变化与生态环境保护相关工作的统筹融合提出新要求。

与美国 [ 2 ] [ 3 ] 、德国 [ 4 ] [ 5 ] 和日本 [ 6 ] [ 7 ] 等发达国家通过案件判决、立法等手段把温室气体纳入到大气污染物的范围，从而依托排污交易制度为温室气体排放交易奠定基础，以管控排污许可项下特定的排放指标来管控大气污染物或温室气体排放不同，我国对温室气体是否属于“大气污染物”管控范畴存在争议，除《大气污染防治法》中提及大气污染物和温室气体实施协同控制外，有关温室气体法律和国务院条例方面处于立法空白状态，只能依据相关的政策、规章及规范性文件开展国内温室气体管控工作。作为全国碳市场建设运行基础的法律框架《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》，从内容来看并未体现减污降碳协同控制有关要求。近年来，生态环境部陆续出台了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》《环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案》《减污降碳协同增效实施方案》等重要政策文件，提出要开展温室气体排放与排污许可管理相关试点研究，升级全国排污许可证管理信息平台，推进温室气体与污染物排放相关数据统一采集、相互补充、交叉核验等内容。

由此可见，作为现阶段我国管控二氧化碳排放的碳排放报告制度和管控固定污染源污染物排放的排污许可制度，排放源具有交叉性，管理要求有相似性。通过两个制度的衔接，有利于进一步推动构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，有利于加快温室气体纳入排污许可管理进程，强化温室气体排放的统一管控，有利于降低企业和政府的数据管理成本，有利于促进碳税及碳交易的实施 [ 8 ] [ 9 ] [ 10 ] [ 11 ] [ 12 ] 。本文梳理了近年来国内有关温室气体纳入排污许可管理的相关研究进展，总结了基于排污许可管理制度融合的方向，分析了国内典型试点经验，以期为我国加强温室气体与大气污染物协同管理、实现对温室气体排放全过程精细化监管及温室气体与污染物数据的共享提供参考。

迈入“十四五”，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效的关键时期。这个阶段，既要减污，为实现2035年生态环境质量根本好转继续打基础、补短板；又要降碳，为实现2030年前碳达峰和2060年前碳中和开好局、起好步 [ 23 ] 。生态环境部部长黄润秋强调，要从推动形成绿色低碳发展方式、统筹推进减污降碳协同增效、持续加强生态保护监管力度、不断完善政策制度支撑保障、深度参与全球气候治理进程等方面推动碳达峰、碳中和目标如期实现 [ 24 ] 。目前，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，重点区域、重点行业污染问题仍然突出，实现碳达峰、碳中和任务艰巨。国务院提出要以实现减污降碳协同增效为总抓手，以改善生态环境质量为核心，以精准治污、科学治污、依法治污为工作方针，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化。将单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%作为到2025年污染防治攻坚战的主要目标之一，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度 [ 25 ] 。

“十四五”期间，生态环境部设立了应对气候变化与生态环境保护相关工作的目标要求，即应对气候变化与生态环境保护相关工作统筹融合的格局总体形成，协同优化高效的工作体系基本建立，在统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责等方面取得关键进展，气候治理能力明显提升 [ 26 ] 。这意味着国家将从制度建设体系统筹考虑应对气候变化与生态环境保护相关工作的衔接与融合，从开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点开始，逐步打通污染源与碳排放管理统筹融合路径，从源头实现减污降碳协同作用 [ 27 ] ；下一步，必将是从过程控制实现减污降碳协同作用。而以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系的构建，其“核心”就是要从“全覆盖、全联动、全周期”上发力 [ 28 ] 。由此可见，排污许可核心制度的构建，与双碳目标的达成是息息相关的。在实现固定污染源排污许可全覆盖的基础上，聚焦工业领域脱碳，加快产业结构转型升级，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的现代化工业体系，是实现减污降碳协同增效的关键。

长远来看，将排污许可制度与碳排放管理制度进一步优化整合，减污降碳协同增效是未来发展的必然趋势。总的来说，本文认为实现两者的衔接融合可通过以下路径实现：一是基于排污许可现有制度框架，整合碳排放和污染物排放管控对象，通过制定《排放许可名录》，统一管控因人类活动而造成环境气候影响的排放源。二是依托平台建立全国排放源大数据库，实现水、大气、土壤、噪声、工业固废、温室气体、海洋工程、甚至辐射源的全要素管理，集成数据采集与报送、审核与实时监管、数据共享与信息公开等功能。三是充分衔接环境影响评价制度、总量控制制度(含碳排放总量控制制度)、生态环境执法制度、生态环境统计制度及其他环境管理制度，实现生态环境管理相关制度与核心制度的全联动，消除制度之间要求不统一、数据不统一、核算方法不统一等问题。四是基本打通排放源全链条管理体系，实现从环评(能评)–排放许可–信息公开–核查报告(执行报告)–监管执法的排放源监管全周期，厘清主管部门在各环节的监管界限和企业在各环节要履行的主体责任。五是在全国统一开展排污权交易，整合全国碳排放权交易和排污权交易系统，构建排放权交易系统。通过树立“排放有成本，减排有收益的价值导向”，合理确定排放交易指标。相信随着生态文明建设的不断推进，应对气候变化与生态环境保护相关工作的衔接统筹将会在实践中不断发展和完善，最终实现有机融合。

何莹莹,李 坚,陶 禹,杨青香,晏 司. 温室气体纳入排污许可管理的制度融合研究现状及展望Research Status and Prospect of Institutional Integration of Greenhouse Gases into Emission Permit Management[J]. 环境保护前沿, 2023, 13(02): 440-446. https://doi.org/10.12677/AEP.2023.132055