随着“全面二孩”及三孩生育政策实施，我国对托幼服务的需求与日俱增。发展托幼服务事业是创新社会治理、增进民生福祉的具体实践，也是作为应对人口老龄化、促进三孩生育政策实施的重要举措。中央及上海市人民政府对于0~3岁婴幼儿托幼服务政策的制定和实施为更好健全“幼有所育”的公共服务制度指明了方向。本文从政策工具视角出发，采用内容分析法，运用Nvivo11分析软件，从政策工具类型和托幼服务政策保障措施两个维度，对2018~2022年国家及上海市的17个托幼政策文本进行量化研究，实证分析。发现政府政策工具运用的如下问题，政策工具运用不均衡、激励工具运用不足无法激发社会活力、信息支撑保障措施使用不足。为此建议应促进政策工具在推进托幼服务发展中的均衡运用，提升激励工具在社会支持中的优化运用及借数字化新利器，强化托幼服务水平。 With the implementation of the “comprehensive two-child” and three-child childbirth policies, the demand for childcare services in China is increasing. The development of childcare services is a concrete practice to innovate social governance and enhance people’s well-being, as well as an important measure to cope with the aging population and promote the implementation of the three-child birth policy. The formulation and implementation of the central government and the Shanghai Municipal People’s Government’s policy on childcare services for infants and toddlers aged 0~3 years has provided a direction for a better public service system of “childcare for all”. This paper presents a quantitative and empirical analysis of 17 national and Shanghai childcare policy texts from 2018~2022 from the perspective of policy tools, using content analysis and Nvivo11 analysis software, in two dimensions: types of policy instruments and safeguards for childcare services policies. The following problems in the use of government policy tools were identified: uneven use of policy tools, insufficient use of incentive tools to stimulate social dynamics, and insufficient use of information support and safeguards. It is recommended that the use of policy tools should be promoted in a balanced manner to promote the development of childcare services, that the use of incentives should be optimised in terms of social support and that new digital tools should be used to enhance childcare services.
随着“全面二孩”及三孩生育政策实施，我国对托幼服务的需求与日俱增。发展托幼服务事业是创新社会治理、增进民生福祉的具体实践，也是作为应对人口老龄化、促进三孩生育政策实施的重要举措。中央及上海市人民政府对于0~3岁婴幼儿托幼服务政策的制定和实施为更好健全“幼有所育”的公共服务制度指明了方向。本文从政策工具视角出发，采用内容分析法，运用Nvivo11分析软件，从政策工具类型和托幼服务政策保障措施两个维度，对2018~2022年国家及上海市的17个托幼政策文本进行量化研究，实证分析。发现政府政策工具运用的如下问题，政策工具运用不均衡、激励工具运用不足无法激发社会活力、信息支撑保障措施使用不足。为此建议应促进政策工具在推进托幼服务发展中的均衡运用，提升激励工具在社会支持中的优化运用及借数字化新利器，强化托幼服务水平。
0~3岁婴幼儿，托幼服务，政策工具，Nvivo
—Policy Text Based on 2018~2022
Qianyi Huang, Xiaoyi Zhu, Xiaoyun Lu
School of Management, Shanghai University of Engineering Science, Shanghai
Received: Mar. 17th, 2023; accepted: Apr. 18th, 2023; published: Apr. 25th, 2023
With the implementation of the “comprehensive two-child” and three-child childbirth policies, the demand for childcare services in China is increasing. The development of childcare services is a concrete practice to innovate social governance and enhance people’s well-being, as well as an important measure to cope with the aging population and promote the implementation of the three-child birth policy. The formulation and implementation of the central government and the Shanghai Municipal People’s Government’s policy on childcare services for infants and toddlers aged 0~3 years has provided a direction for a better public service system of “childcare for all”. This paper presents a quantitative and empirical analysis of 17 national and Shanghai childcare policy texts from 2018~2022 from the perspective of policy tools, using content analysis and Nvivo11 analysis software, in two dimensions: types of policy instruments and safeguards for childcare services policies. The following problems in the use of government policy tools were identified: uneven use of policy tools, insufficient use of incentive tools to stimulate social dynamics, and insufficient use of information support and safeguards. It is recommended that the use of policy tools should be promoted in a balanced manner to promote the development of childcare services, that the use of incentives should be optimised in terms of social support and that new digital tools should be used to enhance childcare services.
Keywords:Infants and Young Children Aged 0~3 Years, Childcare Services, Policy Tools, Nvivo
Copyright © 2023 by author(s) and beplay安卓登录
This work is licensed under the Creative Commons Attribution International License (CC BY 4.0).
http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
党的十九大提出“以人民为中心”的发展理念，第一次将“幼有所育”作为保障和改善民生工作的重要组成内容后，2018年上海在全国率先出台托幼服务“1 + 2”政策文件，分别从多个方面推进托幼服务体系建设。到2022年3月，上海市教委印发的《上海市学前教育与托育服务发展“十四五”规划》中进一步提出，要完善学前教育与托育服务体制，健全政策保障体系，满足人民群众对“幼有善育”的美好期盼。发展托幼服务事业是创新社会治理、增进民生福祉的具体实践，也是响应党的二十大中建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本，应对人口老龄化、促进“全面二孩”及三孩生育政策实施的重要举措。
当前，托幼服务及其相关问题已引起学界普遍关注，然而现有研究更多聚焦于中央层面的政策文本研究，研究范围集中在我国促进3岁以下托幼服务的政策文本分析，对于省市级层面政策文本分析还较少。由此，本研究尝试从政策工具的视角出发，对2018~2022年中央及上海市托幼服务政策文本进行分析、编码和量化研究，构建政策工具与政策内容的二维分析框架，进而对政策工具和发展要素进行量化分析以及二维交叉分析，旨在于为全面提升上海0~3岁托幼服务质量提出优化建议。
政策工具是政策目标实现过程中所采取的手段和机制，本研究主要依据基本政策工具类型维度以及托幼服务保障措施要素维度来搭建托幼服务政策文本二维分析框架。
目前国内外学者对政策工具的分类与应用都进行了广泛研究，其中国外学者英格拉姆通过目标导向的标准将政策工具分为：激励性工具、能力建设工具、符号和规劝性工具、学习性工具；我国学者顾建光等根据使用方式的标准将政策工具划分为管制类工具、激励类工具和信息传递类工具三种。本文借鉴的是麦克唐纳(McDonnell)和埃尔莫尔(Elmore)的分类标准，将托幼服务的政策工具分类为权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具和系统变革工具 [
权威工具指国家或地方在政策中依凭其政治权威与地位对目标群体的行为给予强制性的规范或要求，以此达到政策目的。呈现出“务必”“禁止”等关键词 [
激励工具是提供正向的回报，鼓励参与者采取政策所期望的行动。内在的假设是个体对正向的激励有所回应，大多数人将选择价值回报更高的方式。通常包括鼓励、支持等内容。
象征和劝诫工具假定人们是否采取与政策相关行动的动机和决定是基于他们的信念和价值。个体将关于正确、错误、平等、义务等文化观念带入决策情境，然后，许多价值观念都超越了基于激励的政策工具的控制范畴。
能力建设工具提供个体、群体或机构得以做决策或采取某种行为的信息、培训、教育和资源。如信息资源、人才培养等内容。
系统变革工具所期待的影响是组织结构的变化，通过组织结构，公共产品和服务被传递；所期待的影响同时也是激励的变化，激励决定了产品和服务的本质和影响 [
政策工具类型维度只能了解托幼服务政策的普遍性特征，但还需结合托幼服务政策的具体工作任务。因此，选取托幼服务政策的内容作为Y维度，对托幼服务政策进行更有针对性的分析。目前在众多的托幼服务政策中，比较具代表性的是2019年的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出了推动3岁以下婴幼儿托幼服务的五大保障措施，对建设我国托幼服务体系具有重大指导意义。具体包括：政策支持，即政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施，加大对托幼服务发展的支持力度，为开展婴幼儿照护服务创造有利条件、提供便捷服务；用地保障，即将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入土地利用总体规划并优先予以保障，推动婴幼儿照护服务机构和设施建设；队伍建设，即培养婴幼儿照护相关专业人才，提高婴幼儿照护服务能力和水平并依法保障从业人员合法权益；信息支撑，即充分利用互联网、大数据、物联网、人工智能等技术，结合婴幼儿照护服务实际，实现线上线下结合；社会支持，即充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，梳理社会力量进入的堵点和难点，采取多种方式鼓励和支持社会力量举办婴幼儿照护服务机构。本研究基于对政策工具类型和托幼服务保障措施，构建托幼服务政策二维分析框架。
为了确保研究的针对性与有效性，本研究选取了2018年上海市发布《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托幼服务工作的指导意见》之后至今的托幼服务相关政策文本作为研究样本。由于本研究的对象是上海的托幼服务政策，因此本研究主要是选取了国家层面包括中央、国务院以及相关直属机构发布的相关政策文件和上海市级层面的托幼服务相关政策文本。通过全文浏览、内容筛选等多个环节最终共筛选出了17条和托幼服务相关的政策，政策发文机关主要涉及上海市政府、教育部以及上海市教委或多个部门联合发文等，具体情况见下表1。
| 序号 | 时间 | 文件名称 | 发文字号 |
|---|---|---|---|
| 1 | 2018 | 上海市人民政府办公厅关于印发《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》的通知 | 沪府办规[
|
| 2 | 2018 | 上海市教育委员会 上海市人力资源和社会保障局关于印发《上海市3岁以下幼儿托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设三年行动计划(2018~2020年)》的通知 | 沪教委人[
|
| 3 | 2018 | 关于加强本市3岁以下幼儿托育机构卫生保健工作的通知 | 沪卫计妇幼[
|
| 4 | 2018 | 上海市人民政府印发《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》的通知 | 沪府发[
|
| 5 | 2018 | 上海市教育委员会等16部门关于印发《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准(试行)》的通知 | 沪教委基[
|
| 6 | 2019 | 关于印发托育机构登记和备案办法(试行)的通知 | 国卫办人口发[
|
| 7 | 2019 | 国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见 | 国办发[
|
| 8 | 2019 | 国家发展改革委 国家卫生健康委关于印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》的通知 | 发改社会[
|
| 9 | 2020 | 上海市人民政府办公厅关于印发《上海市托育服务三年行动计划(2020~2022年)》的通知 | 沪府办发[
|
| 10 | 2021 | 国家卫生健康委办公厅关于印发托育机构婴幼儿伤害预防指南(试行)的通知 | 国卫办人口函[
|
| 11 | 2021 | 教育部等九部门关于印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》和《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》的通知 | 教基[
|
| 12 | 2022 | 上海市教育委员会关于印发《上海市学前教育与托育服务发展“十四五”规划》的通知 | 沪教委托幼[
|
| 13 | 2022 | 《上海市学前教育与托育服务条例》 | 上海市人民代表大会常务委员会公告[十五届]第一三八号 |
| 14 | 2022 | 上海市人民政府办公厅关于印发《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》的通知 | 沪府办发[
|
| 15 | 2022 | 上海市教育委员会等10部门印发《关于加强本市社区托育服务工作的指导意见》的通知 | 沪教委规[
|
| 16 | 2022 | 国家卫生健康委办公厅关于做好托育机构卫生评价工作的通知 | 国卫办妇幼发[
|
| 17 | 2022 | 国家卫生健康委办公厅关于印发托育从业人员职业行为准则(试行)的通知 | 国卫办人口函[
|
表1. 2018~2022国家及上海托幼服务政策文本列表
本研究借助NVivo11来建立节点并将被选择出来的政策文内容进行了逐一的梳理与编码。本研究主要是对被选取出来的托幼服务政策文本的内容进行细致辨析，区分其所对应的政策工具的类型。本研究的具体操作流程如下：第一步，将17份托幼服务相关的政策文本导入Nvivo11；第二步，建立五类树节点，分别为权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具与系统变革工具；第三步，通过内容分析法将托幼服务政策文本进行逐一编码并区分其所属的政策工具类型，将其归类至对应的政策工具的节点下。本研究所用的编码方式为：本研究将托幼服务政策文件的内容作为分析对象，按照“政策文件编号–具体文件名–文本内容–政策工具类型–保障措施类型”对被选取出来的这17个托幼服务政策文本进行编码，最终形成了一个编码表；例如“17——《托育从业人员职业行为准则(试行)》十、坚守诚信自律……谋取私利。——权威——队伍建设”说明了第17个被选择的文件是《托育从业人员职业行为准则(试行)》，它的第十条是采用了权威政策工具，属于队伍建设类的保障措施。最后一步，当所有托幼政策文本均编码完成后，经统计最终得到编码416条(具体见表2)，由于篇幅问题，表2仅展现部分节点以及其所对应的编码内容。
| 编号 | 政策名称 | 文本内容 | 政策工具 | 保障措施 |
|---|---|---|---|---|
| 1 | 上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法 | 第十九条(三)托育机构应当遵照《中华人民共和国劳动合同法》与被聘用的从业人员签订聘任合同或劳动合同，依法保障在职人员的合法权益。 | 激励工具 | 政策支持 |
| 2 | 上海市3岁以下幼儿托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设三年行动计划(2018~2020年) | 三、(一)鼓励高校、上海开放大学、职业教育机构和社会培训机构开展托育机构从业人员培训工作，重点培养规模合理、业务水平高的育婴员、保健员和保育员。 | 激励工具 | 队伍建设 |
| …… 17 | …… 国家卫生健康委办公厅关于印发托育从业人员职业行为准则(试行)的通知 | …… 十、坚守诚信自律。诚实守信，严于律己，尊重婴幼儿及其家庭的合法权益，自觉遵守托育服务标准和规范。不得收受婴幼儿家长礼品或利用家长资源谋取私利。 | …… 权威工具 | …… 队伍建设 |
表2. 托幼服务政策编码表(节选)
依据政策文本编码内容表，将416条编码归入对应的政策工具类型并分别统计出各自的比例分布通过统计结果发现，政策工具的应用具有下列特点：托幼服务政策包括权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具以及系统变革工具，为促进托幼服务的全面发展提供了系统的引导和支持，然而，这五类政策工具在具体的应用上显示出较为显著的区别，权威工具占比为45.9%，激励工具占比为 24.2%，能力建设工具占比为14.9%，系统变革工具占比为11.1%，而象征与劝诫工具占比仅为3.8%。由此可见，当前阶段政府在托幼服务政策工具的运用上仍以权威工具为主，对能力建设工具和系统变革工具的应用仍然需要进一步加强，能力建设工具和系统变革工具在托幼服务发展的促进方面仍略显不足；对象征与劝诫工具的应用偏少，象征与劝诫工具在托幼服务发展的推动方面显著偏弱。
根据17份托幼政策文本内容，我们将政策内容按五类保障措施要素分类归纳为416条编码。托幼服务政策文本内容中保障措施要素涉及最多的是“队伍建设”，相关政策工具的运用次数为140，占总量的33.7%。其次，是“政策支持”和“用地保障”，相关政策工具的运用次数为97和92，占总量的23.3%和22.1%。接着，是“社会支持”，相关政策工具的运用次数为60，占总量的14.4%。最后，是“信息支撑”，相关政策工具的运用次数仅为27，占总量的6.5%。由此可见，在托幼服务保障措施的各项要素中，现有托幼服务政策文本的结构略显失衡，其中师资队伍建设能力提升所占比重较大，政策支持和用地保障优化所占比重次之，而社会支持、信息支持两项所占比重均较低。
将上文已划分的政策工具类型X维度和托幼服务保障措施要素Y维度进行分类结合构建，通过 NVivo11可得出表3所示的矩阵二维分布表。
| 权威工具 | 激励工具 | 象征与劝诫工具 | 能力建设工具 | 系统变革工具 | 总计 | 比例 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 政策支持 | 60 | 23 | 4 | 2 | 8 | 97 | 23.3% |
| 用地保障 | 64 | 14 | 1 | 2 | 11 | 92 | 22.1% |
| 队伍建设 | 46 | 36 | 3 | 41 | 14 | 140 | 33.7% |
| 信息支撑 | 9 | 4 | 1 | 8 | 5 | 27 | 6.5% |
| 社会支持 | 12 | 24 | 7 | 9 | 8 | 60 | 14.4% |
| 总计 | 191 | 101 | 16 | 62 | 46 | 416 | — |
| 比例 | 45.9% | 24.2% | 3.8% | 14.9% | 11.1% | — | 100% |
表3. 托幼服务政策工具二维分布
由表3可见，我国托幼服务的供给水平与发展能力不断提升，保障托幼服务发展的政策支持、用地保障、队伍建设、信息支撑和社会支持五类要素均涉及权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具以及系统变革工具。此外，在五项政策工具中，权威工具在托幼服务保障措施五个要素中均有采用且应用得较为频繁，这表明，我国政府倾向于利用规范性举措来促进托幼服务的发展和完善。
我国制定了多项推动0~3岁婴幼儿托幼发展的托幼服务政策，从整体上结合运用了多种政策工具，对于政策工具的组合运用一直在不断进行完善和丰富，能够更加有效并最大化发挥出总体作用。但是，在通过对托幼政策文本的政策工具进行量化统计分析之后，我们可以发现当前托幼政策工具的运用仍然存在问题。
从托幼服务政策分析的X轴维度来看，托幼服务政策工具在运用的过程中权威工具被使用的次数最频繁，而象征与劝诫工具的使用次数最少。首先，权威工具的频繁使用虽然能够保证政策制定与执行过程中权威性与强制性，确保政策能够被顺利推进。同时它也与我国目前对推进0~3岁婴幼儿托幼服务的决心是一致的，权威工具的频繁使用有利于自上而下的管理模式，体现了0~3岁婴幼儿托幼服务要在国家强有力的干预下逐步推进发展的决心。但是权威工具一旦使用过多，既将不利于推进国家希望多元主体共同参与推进托幼服务的初衷，不利于发挥社会多元主体的力量；也可能会降低政策参与主体的积极性，影响政策实施的效果。其次，象征与劝诫、能力建设与系统变革工具被使用较少，难以直接以实际行动支持托幼服务的发展。尤其我国的托幼政策的基本原则是“家庭为主，托幼为补”，权威工具的过多使用以及其他政策工具的较少使用不仅不利于发挥家庭在托幼政策执行中重要作用，而且也违背了国家希望多元主体共同参与提供托幼服务的初衷。
随着“全面二孩”以及三孩生育政策的实施，我国对于质高价廉的托幼服务的需求日趋扩大，并显现出社会托幼服务供需不平衡的显著问题，国家急需大力发展社会托幼服务，实现“幼有所育”，切实回应广大人民群众最关心的民生问题 [
总体来看，现有政策工具中的保障措施方面信息支撑这一措施使用最少，甚至出现缺位现象。同时在能力建设工具中信息支撑使用情况相较于其他工具是最多的，说明政府部门力图结合数字化时代背景通过信息支撑这一保障措施提升上海市托幼服务总体发展水平。在新一代信息技术的驱动下，数字文明的浪潮伴随着国家“教育新基建”的倡导加速市场布局。“教育新基建”以技术化、智能化、数据化和网络化的基础设施建设作为支撑，正推动和加速教育智能化时代的到来，担当着驱动教育行业新动能的重任。目前上海市市民可通过相关官网了解托幼机构的类型、服务方式等基本信息，但对于家长们所最关心的机构违法失信信息等相关信息都无法进行查询了解，信息公布不够及时等不足。因此，这对于政府部门及托幼机构能否充分利用互联网、大数据等技术，实现线上线下结合，切实解决托幼服务的难题，具有一定的挑战性。
在推动上海0~3岁婴幼儿托幼服务发展进程中，各政策工具缺一不可且需要被均衡运用。上海政府要结合上海0~3岁婴幼儿托幼服务行业发展现状，综合地考虑政策工具类型的选择。在政策工具的选择过程中要充分根据政策实施的具体内容来挑选适宜的政策执行工具。政府在挑选适宜的推进托幼服务发展的政策工具的时候需要对具体的政策内容进行分析，确定政策实施所要达到的政策目标，因为“政策目标不仅指明了政策工具选择的方向，而且还为政策工具确定了标准” [
为了促进托幼机构的合法合规办托，有效增质发展，运营管理规范而出台的一系列政策文件标准规定，提高了开办托幼机构的准入门槛，增加了托幼机构的开办运营成本和难度，使社会力量感到压力，办托积极性不高。在国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，梳理社会力量进入的堵点和难点，采取多种方式鼓励和支持社会力量开办婴幼儿照料服务机构。鼓励地方政府通过采取各项支持政策措施，以加大对社会力量开展婴幼儿照料服务，用人单位内设婴幼儿照料服务机构的支持力度。培育，引导和支持社会力量参与托幼服务供给，需要重视与发挥政府在其中的主导作用，政府在采用权威工具进行规范引导和约束时，还需进一步优化运用激励工具。激励社会力量参与托幼服务采取的政策方式包括，通过实施相关的土地、规划政策，报批建设政策，人才支持政策，卫生、消防等支持政策，财税补贴政策，金融支持政策等各种激励工具政策方式，鼓励社会力量开办托幼机构，日托中心等，满足人们多层次，多样化的托幼服务需求，更好地提升托幼服务的数量和质量。
教育数字化时代的到来使大数据利用成为实现托幼服务可持续发展的重要一环，应不断进行探索和优化，使其服务于托幼服务。要充分利用城市大脑“互联网 + 云照护”技术，搭建托幼服务综合管理平台的具备管理、服务、展示三大功能，完善婴幼儿照护服务机构等级备案、信息公示、质量评估、教育培训信息体系，整合多源数据，构建“安心托幼”服务应用场景，推动婴幼儿照护由“人管”到“智治”转变，努力让家长“舒心”、办托“省心”、管理“用心”。同时借助数字化技术可实现智慧治理，政府部门可通过托幼服务综合服务系统了解上海市婴幼儿出生人口数量、托位数等数据。对于服务对象、服务供给的类型、数量、分布一目了然，通过后台的数据分析，各区托育机构、成长驿站的分布和数量等资源都能得到优化配置，可为今后婴幼儿照护服务的设施布点、管理服务的提升方向提供决策依据，为上海0~3岁婴幼儿托幼服务智慧化发展数字赋能。
黄倩仪,朱小乙,卢肖云. 政策工具视角下上海0~3岁托幼服务政策文本分析——基于2018~2022年政策文本Analysis of Policy Texts on Childcare Services for 0~3 Years Old in Shanghai from the Perspective of Policy Tools—Policy Text Based on 2018~2022[J]. 运筹与模糊学, 2023, 13(02): 1149-1156. https://doi.org/10.12677/ORF.2023.132118