能源民生是我国民生建设的重要内容，关系着人民美好生活的实现。国网电力企业是保障能源民生的关键主体，其出台的电力能源民生政策直接关涉全民能源需求保障、国家能源民生战略的落实。文章通过政策文本分析法分析“十三五”时期国网26家电力企业服务能源民生的126份政策文件，建构了电力能源民生政策框架、多层次需求框架，梳理了电力民生政策基本状况、特征。同时对26家电力企业电力民生政策进行量化分析。发现，总体上电力企业对能源民生支持较为充分，但是政策多部门协同不足；大部分企业偏好基础设施建设工具的使用，五类政策工具利用不均衡；26家电力企业的能源民生保障发展不均衡，发达与欠发达地区差距明显等政策特征和问题。

“十三五”时期，电力企业，能源民生，政策分析

—Analysis of People’s Livelihood in Energy Policies of Power Enterprises during the 13th Five Year Plan Period

Di Yao¹, Bin Xue², Fadong Zhang², Yiting Jiang², Shunqiang Feng¹

¹Economic and Technical Research Institute of State Grid Jilin Electric Power Co., Ltd., Changchun Jilin

²Chongqing University, Chongqing

Received: Aug. 30^th, 2021; accepted: Sep. 20^th, 2021; published: Sep. 27^th, 2021

Energy livelihood is an important part of the construction of people’s livelihood in China, which is related to the realization of people’s better life. State Grid Electric Power Enterprises are the key subjects to ensure the people’s livelihood of energy. The policies on people’s livelihood of electricity and energy issued by them are directly related to the energy demand guarantee of the whole people and the implementation of the national energy and people’s livelihood strategy. Through the analysis of policy text, this paper analyzes 126 policy documents of 26 State Grid electric power enterprises serving energy people’s livelihood during the “13th Five-Year Plan” period, constructs the policy framework and multi-level demand framework of electricity energy people’s livelihood, and summarizes the basic situation and characteristics of electricity people’s livelihood policy. At the same time, quantitative analysis is made on 26 electric power enterprises’ electricity livelihood policies. It is found that, on the whole, the power enterprises have sufficient support for the people’s livelihood of energy, but the multi-department coordination of policies is insufficient. Most enterprises prefer the use of infrastructure construction tools, and the use of the five kinds of policy tools is unbalanced. The 26 electric power enterprises’ energy livelihood security development is not balanced, and the gap between developed and underdeveloped regions is obvious.

Keywords:“Thirteenth Five-Year” Period, Electric Power Enterprises, People’s Livelihood in Energy, Policy Analysis

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电力行业作为我国重要的社会公用事业之一，也是国民经济的重要基础性产业，与社会主义现代化建设紧密相连，与公共服务保障息息相关。“十三五”时期是我国实现全面小康，走向高质量发展的关键期。电力能源民生全面小康的实现和对多层次、差异化电力需求的保障是这一时期电力事业发展的重要内容，也是全面建设社会主义现代化的重要支撑力量 [ 1 ]。“十四五”时期，民生领域对电能的需求将更加迫切。一方面，电动汽车等新型用电领域的出现和推广应用，将进一步增大用电需求 [ 2 ]。另一方面民众对电能服务民生的可靠性、获得率要求更高，需要补齐不足，提升均等化水平以及电气化水平 [ 3 ]。这就决定了我国电能服务能源民生的能力和水平必须得到进一步提升。对此国网电力企业的支撑必不可少，其肩负着推进电力民生均等化以及满足差异化需求的重要责任。中国电网集团作为大型央企，是落实国家能源政策的主体，其出台的政策是政府政策的延续，具有充分的公共性。电力企业通常遵循上级政策要求，出台具体性的政策举措，将政策任务分解并逐一落实。因此从企业层面分析相关政策的偏好、特征等要素，对于优化政策、提升电力服务能源民生绩效具有至关重要的作用。但是已有的关于电力企业服务能源民生的研究较少，关注电力企业政策与能源民生需求保障的研究更鲜而有之，从而不能满足新时代电能服务民生对理论指导的需求。因此有必要探究我国“十三五”时期，电力企业在服务能源民生方面的政策的状态和特征，探索各电力企业在服务能源民生中的政策差异及其原因。对此，文章拟对以下问题展开研究：国网电力企业服务能源民生政策主要关注哪些方面，不同的企业之间有哪些差异？呈现什么样的特征？现有的政策存在哪些问题？“十四五”期间电力企业如何科学合理的运用政策工具，实现服务保障民生的可持续发展？通过对以上问题的探索，本文旨在总结高效率的政策实践，发现政策不足，明确高质量保障能源民生需求的政策要素，为“十四五”时期进一步提升电力企业服务能源民生水平提供理论借鉴。

本文在可持续理论指导下，对电力企业服务能源民生政策进行分析。可持续发展理论是人口、资源、环境和发展间矛盾的产物。综合国内外学者对可持续发展的研究，冯华将其定义为 [ 4 ] “可持续发展是为使全人类能够在地球上永久生存和发展下去，而自觉形成的以人为主体，以人口、资源、生态、环境为基础，以经济发展为核心，以制度创新和科技进步为保证，以人的全面发展和社会全面进步为目标，实现代际之间和同代人之间相公平、人与自然相协调的人类发展道路和模式。”现有关于电力政策与可持续发展的研究较少，大多集中于可持续发展与能源关系的研究。

(1) 能源与安全可持续性。化石能源带来的环境和气候安全问题日益成为人类实现可持续发展的障碍，使人类不得不开展能源革命 [ 5 ]，以能源的可持续发展带动生态可持续以及各项发展的可持续。目前，我国对煤炭、石油等非清洁能源的大量使用带来了较大的环境治理压力，产生一系列环境安全问题，而且我国还面临着能源资源分布不均、对外依存度高、应急储备能力弱带来的科技安全和经济安全层面的可持续发展风险。黄维和等人针对能源环境压力大等问题，从能源安全顶层设设计、发展可再生能源等方面探讨了可持续发展路径 [ 6 ]。能源可持续发展，需要统筹兼顾能源安全供给、经济竞争力和环境可持续 [ 7 ]。

(2) 能源与社会可持续性。能源是支持民生发展必不可少的力量，能源的发展必须以满足民生需求，保障社会可持续发展为重要目标。近来，社会对能源服务民生的期待不断加强，刘进认为《能源法》应重视能源民生，增加人民群众的获得感、幸福感和安全感，将对可持续发展产生积极作用 [ 8 ]。电力是能源保障民生的重要内容，在“十三五”实践中，国家开展了一系列能源基础设施改造和建设，比如推动基础设施建设，推动乡村电网改造升级；推动扶贫电站建设，保障电力供给均衡性 [ 9 ]。电力企业是推动实现能源民生可持续发展的直接主体，只有重视以客户为中心的个性化服务；注重清洁可再生能源的利用；加强对智能电网、可再生能源发电研发等才能实现电力企业与社会、市场的共同可持续发展 [ 10 ]。

(3) 可持续发展与绿色能源发展政策。曾婧婧和童文思归纳了我国新能源开发、节能和传统能源转型政策，并实证检验了这三类政策对我国工业绿色经济发展的影响 [ 11 ]。郑玉雨等梳理了我国电力行业环境经济政策的现状，为实现促进电力行业绿色发展的目标提出了优化路径 [ 12 ]。还有一些学者从绿色能源政策可持续发展、绿色能源发展与消费影响因素等方面进行了探究 [ 13 ] [ 14 ]。

当前对能源政策、电力政策的研究多关注宏观政策，鲜有研究从企业层面切入，梳理电力企业为保障民生出台的落实性政策，探究政策工具的选择及其作用。现有研究难以理解微观层面的电力民生政策特征，更难合理解释电力企业服务民生的政策逻辑以及不同地区能源民生保障差异大、服务不均衡等问题，也难以满足电力需求多样化、层次化对电力政策的要求。因此有必要从企业层面对电力民生政策进行分析。

第一，“十三五”时期各电力企业总体情况较好。在保基本，满足差异化电力需求方面取得了长足进步。在民生用电保基本、保均衡方面表现甚佳，26个省市的农村综合电压合格率、供电可靠率均保持在99%以上，实现了城乡用电的均衡性和可靠性。而且26个省市在停电频次和停电率方面都有很大的改善，基本上保持在较低的水平。不过区域之间还存在较大的差距，比如在农村平均停电时间方面，上海的数据是0.14小时，为最低，西藏为3.96小时，停电时间最长。在电力扶贫方面，所有贫困户均实现了通生活用电、动力电，实现用电脱贫。以上数据虽不是26家电力公司的直接绩效，但他们是助力实现这个成绩的主力军，总体而言，“十三五”期间26家电力企业服务能源民生政策取得了很好的成绩。

第二，电力服务民生政策的出台与落实，存在部门之间关联强度偏低，协同合作强度不足的问题。电力企业在出台相关政策支持能源民生时，与其他政府职能部门存在各自为阵的情况，而且职责划分不清晰。部门之间协同弱，没有就相关民生保障问题达成共识和合理分工。致使在政策推行过程中难免遇到阻力。比如由于在煤改电补贴政策中，因多部门没有协同一致，致使除北京、天津外，多数地区对于“煤改电”政策是雷声大雨点小，不能及时有效落地 [ 30 ]。

第三，电力民生政策工具的使用不均衡。26家电力企业，在保障服务民生中都偏好使用基础设施建设政策工具。一定程度上出现了重建设、轻运营、轻服务的问题。比如设施建设好后，但是由于运营管理的组织机制不成熟，导致服务供给效率不高。在五类政策工具中，宣传公开类工具使用相对不足，大多数电力企业在保障民生过程中使用的宣传工具有限，信息公开不及时、不充分，在政策中呈现的相关措施不具体、不详细。而且五类政策工具类型使用比例失衡，服务优惠和信息公开政策工具发展空间较小，作用有限，协同的基础性要件缺失；另一方面，政策工具之间协同功能乏力，表现为协同程度较低、整合程度明显偏低，不同政策工具间缺乏横向合作和协同发力。

本文通过政策文本分析法对“十三五”时期国网26家电力企业服务能源民生政策进行分析，借助NVivo软件梳理并建构了电力能源民生政策框架。结合政策文本和统计指标建立了多层次需求指标框架，明确了电力能源民生政策基本状况、特征。同时制定政策量化标准，对26家电力企业政策进行打分，比较分析其在五个政策维度中的表现，发现各自的关注点和差异，以及存在的问题。针对存在的问题，本文提出以下对策建议。

国网吉林经研院2020年吉林能源民生领域电网企业潜力评估及落实措施研究(项目编号：H20201552)。

姚 狄,薛 斌,张发栋,蒋怡婷,丰顺强. 我国电力服务能源民生政策分析——基于“十三五”时期电力企业能源民生政策分析Policy Analysis of China’s Electric Power Serving People’s Livelihood in Energy —Analysis of People’s Livelihood in Energy Policies of Power Enterprises during the 13th Five Year Plan Period[J]. 社会科学前沿, 2021, 10(09): 2620-2633. https://doi.org/10.12677/ASS.2021.109362